В.К. Андреев Журнал "Право и политика", N 3, 2001 г.
В настоящее время нет, пожалуй, актуальней проблемы, чем правовое регулирование отношений по созданию, распределению, перераспределению, использованию и контролю финансовых средств. В юридическом отношении это сложная междисциплинарная проблема. Само название предусматривает изучение прежде всего предмета финансового регулирования и определения финансового законодательства и финансового права. Внесение в перечень научных юридических специальностей дисциплины 'финансовое право' наряду с административным обязывает выяснить, что оно из себя представляет.
Ранее существовавшие в юридической науке представления о том, что отрасли права объективны и характеризуются своим обособленным предметом и методом регулирования, а им соответствуют отрасли законодательства, имеющие свою структуру, не могут в достаточной мере служить обоснованием существования тех или иных отраслей права и положений Конституции Российской Федерации. Последняя таким понятием вовсе не пользуется, а употребляет виды законодательства, более того, говорит о регулировании тех или иных вопросов отношений. При этом финансовое регулирование рассматривается как более широкое понятие, поскольку федеральному бюджету, федеральным налогам и сборам, федеральным фондам регионального развития посвящен специальный п. 3 ст. 71 Конституции. Ст. 8 Основного закона гарантирует свободное перемещение финансовых средств наряду с товарами и услугами. В данном случае они используются не только как категория гражданского права, необходима их расшифровка и в сфере финансового регулирования, т.е. регламентирование как частных, так и публичных интересов. В теории права и конкретных юридических дисциплинах обосновывается различие между отраслями права и отраслями законодательства. Так, утверждается о самостоятельности гражданского права и самостоятельности предпринимательского законодательства, но не самого предпринимательского права1. Однако обратимся к Гражданскому кодексу Российской Федерации (далее ГК РФ). Уже в самом названии ст. 3 'Гражданское законодательство и иные акты, содержащие нормы гражданского права' содержится отождествление гражданского законодательства и гражданского права. Более того, гражданское законодательство, с одной стороны, - это совокупность ГК и иных федеральных законов, принятых в соответствии с ним, а с другой, - также иные правовые акты (указы Президента РФ и постановления Правительства РФ), которые содержат нормы гражданского права. Последние могут содержаться в актах министерств и иных федеральных органов исполнительной власти, изданных в случаях и в пределах, предусмотренных в ГК, другими законами и иными правовыми актами. Таким образом, понятие гражданского законодательства определено через нормы гражданского права и является неясным, точно не обозначенным в ГК РФ. Кроме того, в области предпринимательской деятельности применяются обычаи делового оборота, которые обусловливают правила поведения, не предусмотренные законодательством2. Из содержания ст. 5 и 6 ГК РФ следует, что нормы гражданского права могут содержаться в договоре или соглашении сторон, а также может применяться гражданское законодательство, регулирующее сходные отношения (аналогия закона)3. При аналогии же права (п. 2 ст. 6 ГК РФ) вообще норм законодательства не существует. Права и обязанности сторон, видимо, только в договорных отношениях определяются из общих начал и смысла гражданского законодательства и требований добросовестности, разумности и справедливости.
В силу п. 3 ст. 2 ГК Российской Федерации к имущественным отношениям, основанным на административном или ином властном подчинении одной стороны другой, в том числе налоговым и другим финансовым и административным отношениям, гражданское законодательство не применяется, если иное не предусмотрено законодательством. В этой норме дается понятие финансовых отношений, в которые включаются и налоговые отношения. Однако в п. 1 ст. 11 Налогового кодекса Российской Федерации (далее НК РФ) говорится, что институты, понятия и термины гражданского права, используемые в нем, применяются в том значении, в каком они используются в этой отрасли законодательства, если иное не предусмотрено в НК РФ. Выходит, что эта норма НК РФ прямо не предусматривает возможность применения норм ГК РФ к налоговым отношениям, а лишь в общем плане предоставляет право участникам налоговых отношений применять нормы ГК РФ, хотя сами такие отношения и основаны на властном подчинении налогоплательщика налоговым органам. Подобное положение в правовом регулировании сложилось ввиду абсолютизации предмета и метода гражданско-правового регулирования, отождествления его с частным правом и противопоставления последнего публичному началу. Не отвечает реальному положению отношений и интересам в рыночном хозяйстве и современным конституционным нормам выбор в качестве исходной точки развертывания правового регулирования в ГК РФ имущественных отношений, основанных на равенстве, автономии воли и имущественной обособленности их участников. Во-первых, не ясно, что понимать под такими отношениями. Их понятие употребляется в ГК РФ в разных значениях. Во-вторых, в Конституции в качестве объекта регулирования упоминается предпринимательская и иная не запрещенная законом экономическая деятельность. Поэтому предметом гражданского законодательства должна стать сфера экономической деятельности, в том числе и по установлению правовых основ единого рынка. Далее, предметом ГК РФ должна была быть прежде всего предпринимательская деятельность граждан и юридических лиц, т.е. экономическая деятельность, предусматриваемая ГК РФ. Она должна обособляться от других ее сфер не только по самой природе, но и по субъектному составу. Ни Российская Федерация, ни ее субъекты, ни муниципальные образования как таковые не могут быть субъектами предпринимательской деятельности, но могут выступать только как субъекты финансовых отношений, поскольку наличие бюджетных и иных финансовых ресурсов достаточно для приобретения того или иного имущества. Применение норм, определяющих участие юридических лиц к государственным и муниципальным образованиям, в случаях, предусмотренных гл. 5 ГК РФ, не вызывается природой этих отношений. Это не имущественные отношения, основанные на равенстве, они не могут быть и не должны регулироваться гражданским законодательством.
Итак, деление имущественных отношений, основанных на равенстве, автономии всех и имущественной самостоятельности либо на властном подчинении одной стороны другой, положенное в основу гражданско-правового регулирования, не учитывает всего богатства существующих в обществе связей и интересов, не основано на нормах Конституции Российской Федерации. Актуальность этой проблемы наглядно проявляется при рассмотрении отношений, возникающих при реализации соглашений о разделе продукции.
Конституция России содержит в себе ряд ориентиров, которые позволяют сделать определенные выводы о границах финансового регулирования.
Конституция Российской Федерации в достаточной мере определяет контуры правового регулирования федерального бюджета, устанавливая порядок его принятия и исполнения. В исключительном ведении Российской Федерации находится федеральный бюджет - п. 3 ст. 71. В этом же пункте указаны федеральные налоги и сборы, а также федеральные фонды регионального развития, что со всей очевидностью подчеркивает их взаимообусловленность не только в финансово-технологическом, но и правовом отношении. Основной закон российского государства создал правовую базу для принятия Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее БК РФ). В нем изложены принципы бюджетной системы России, которая включает не только федеральный бюджет, но и бюджеты субъектов Российской Федерации, местные бюджеты. Таким образом, достигнуто единство бюджетной классификации всех уровней бюджета. Важным моментом является сочетание норм бюджетного законодательства с гражданским при сохранении их самостоятельности. В БК РФ указывается, когда применяются нормы гражданского законодательства. В разделе II среди доходов бюджетов выделяются неналоговые доходы, получаемые от имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности. Принципиальное значение для реализации норм ст. 817 и 822 ГК РФ о договоре государственного займа и товарном кредите имеют положения гл. 14 БК РФ о государственном и муниципальном долге. Включение заимствований Российской Федерации в Федеральный закон о федеральном бюджете является непременным элементом сложного юридического состава для развития обязательства государственного займа. Норму п. 4 ст. 817 ГК РФ о недопустимости изменений условий выпущенного в обращение займа следует рассматривать в органическом единстве с требованиями БК РФ. И как это может показаться ни парадоксальным, нормы Федерального закона о федеральном бюджете определяют в известной степени действие во времени других федеральных законов. Без соответствующего бюджетного финансирования действие некоторых гражданских обязательств прекращается. Именно так следует понимать содержание ст. 417 ГК РФ о прекращении обязательства на основании акта государственного органа. Федеральным законом о федеральном бюджете обязательным условиям договора может быть придана обратная сила (п. 2 ст. 422 ГК РФ).
Статья 57 Конституции устанавливает, что каждый обязан платить законно установленные налоги и сборы. Эта одна из немногочисленных обязанностей человека и гражданина, предусмотренная гл. 2 Конституции, указывает на смысл, содержание и применение законов о налогах и сборах в отношении отдельных граждан. Таковые могут устанавливаться только законами. Ни Президент, ни Правительство Российской Федерации не вправе устанавливать налоги или сборы. На Правительстве лежит обязанность разработки и предоставления в Государственную Думу федерального бюджета, обеспечение его исполнения, предоставление Государственной Думе отчета об исполнении федерального бюджета. Правительство Российской Федерации в силу ст. 114 Основного закона обеспечивает проведение единой финансовой, кредитной и денежной политики.