О. ГОВОРУХИН, Президент банка "Российский кредит" Журнал "Право и жизнь", N 51
"Здоровье" межбюджетных отношений очень важно для государства, так как именно данная система отношений определяет политический, экономический и социальный климат в стране. Такую взаимосвязь можно сравнить с весами, которые мгновенно покажут дисбаланс, если один из показателей не будет отвечать основным политическим и экономическим законам. Поэтому любое государственное реформирование в первую очередь отражается на отношениях между уровнями власти. Начавшиеся с 1990 годов реформы не стали исключением. Система межбюджетных отношений стала коренным образом изменяться, так как уже не отвечала требованиям времени. Возникла необходимость разработки всесторонней и комплексной системы бюджетных отношений между различными уровнями власти. Переход России к рыночной экономике и принципам федерализма определил неизбежность изменений основных принципов и методов межбюджетных отношений в стране.
Правовое положение различных уровней бюджетов в России было зафиксировано в Законах РФ "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР" от 10.10.1991 г., "Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления" от 15.04.1993 г. Данные нормативно-правовые акты явились основными документами, которые определили новую систему межбюджетных отношений. Так, коренным образом были изменены принципы, методы, способы формирования бюджетных доходов и расходов, государство на всех уровнях власти изменило бюджетные взаимосвязи, пути прохождения и направления бюджетных потоков, пропорции распределения централизованных ресурсов и механизмы реализации их целевого назначения. Эти преобразования являлись прогрессивными, но отличались теоретической неопределенностью. "Бюджетная политика в России в 1992 - 1994 годах следовала целям "шоковой терапии", которая не может рассматриваться как самостоятельная теоретическая концепция. Это, скорее, был набор директивных мер демонтажа социалистической экономики". [1] Все говорили о реформе, но четкой и слаженной работы в этом направлении видно не было. Даже если принимались прогрессивные, демократические законы, они не давали должного эффекта либо вообще не работали.
Уровни власти не смогли плавно реформировать систему отношений, что привело к остановке, а в последствии и к разрушению данной системы. Сложнее всего было местным органам власти, так как им были "сброшены" наиболее ответственные и дорогостоящие полномочия: образование, здравоохранение, жилищно-коммунальное хозяйство и пр.
Вышеуказанные законы не смогли помочь оздоровлению финансовой системы страны. Это было связано с тем, что данные нормативно-правовые акты определяли лишь самые общие черты бюджетных отношений в России, многие нормы нуждались в дополнительном разъяснении и толковании. В связи с этим с 1995 года процесс рассмотрения и утверждения федерального бюджета стал регулироваться разовыми законами "О порядке внесения, рассмотрения и утверждения федерального закона о федеральном бюджете", которые принимались ежегодно. Данные нормативные акты принимались и на региональном, и на местном уровнях.
Подобная система бюджетного нормотворчества имела как положительные, так и отрицательные черты. К положительным можно отнести возможность оптимизировать правовое регулирование бюджетного процесса, так как ежегодно происходила корректировка соответствующих бюджетных процедур с учетом выявившихся на практике недостатков. Отрицательные черты выражаются в отсутствии единой системы межбюджетных отношений. Это не позволяло регионам и местным территориям самостоятельно развиваться, устанавливать долгосрочные программы, принимать бюджеты независимо от вышестоящего уровня бюджета. Также практически отсутствовали нормы, регламентирующие порядок исполнения бюджета, контроль его исполнения и ответственность за нарушение бюджетных обязательств. Кроме того, на законодательном уровне не была закреплена казначейская система исполнения бюджетов различных уровней. Был принят только подзаконный акт, который регламентировал деятельность Федерального казначейства, - Указ Президента РФ от 08.12.1992 г. ?1556. Однако данный Указ шел в разрез со ст. 15 Закона РФ "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса", в соответствии с которой была установлена банковская система исполнения бюджета.
Если анализировать нормативные акты, которые регулировали бюджетное устройство страны в этот период и определяли нормативное положение различных уровней бюджетов, то необходимо упомянуть о законах по частным вопросам бюджетного права, таких, как Закон РФ от 13.11.1992 г. "О государственном внутреннем долге Российской Федерации", Закон РФ от 11.01.1995 г. ?4-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации", Закон от 15.08.1996 г. ?115-ФЗ "О бюджетной классификации", Закон РФ от 25.09.1997 г. ?126-ФЗ "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации". Перечисленные законы отличаются несовершенством понятийного аппарата, что затрудняло осуществление бюджетного регулирования в стране. На региональном и местном уровнях существовало множество законодательных актов, регулировавших бюджетное устройство и бюджетный процесс на соответствующих территориях и отличавшихся невысоким уровнем правотворчества.
Отсутствие на федеральном уровне постоянно действующего акта, регулирующего межбюджетные отношения, ежегодные изменения принципов построения бюджетной системы привели к невозможности осуществлять бюджетное регулирование, формировать доходы нижестоящих уровней бюджетов без "установки сверху". Не уделялось должного внимания вопросу совершенствования других, кроме трансфертов из федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ, форм финансовой поддержки. Отсутствовал комплексный подход к выравниванию социально-экономического развития регионов с учетом целевых федеральных программ. Трансферты из ФФПР оказывались с учетом текущих расходов и не влияли на территориальное перераспределение государственных инвестиций.
"В силу указанных недостатков, действующее бюджетное законодательство не содействовало решению своей главной задачи - обеспечению сбалансированности бюджетов всех уровней, целевому и наиболее эффективному использованию государственных финансовых ресурсов, было практически бессильно в борьбе со злоупотреблениями бюджетополучателей и прочими бюджетными правонарушениями". [2]
Проводимая реформа межбюджетных отношений нашла свое отражение в одобренной Концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации на 1999 - 2001 годы, утвержденной Постановлением Правительства РФ от 30.07.1998 г. ? 862, а также в начавшейся реализации налоговой и административной реформ. Утвержденная Концепция определила базовые принципы бюджетного регулирования, установила основные направления реформы межбюджетных отношений. Были разработаны более четкие положения бюджетов различных уровней, система разграничения расходных полномочий, разграничение доходных источников между уровнями бюджетов, принципы инвестиционной поддержки развития регионов, стимулирования повышения доходов и сокращения расходов. Правительство России стало переходить от индивидуального согласования объемов финансовой помощи субъектам Федерации к единым правилам распределения ее на формализованной основе.
К основным принципам межбюджетных отношений в Российской Федерации Концепция отнесла следующее:
- сбалансированность интересов всех участников межбюджетных отношений; - самостоятельность бюджетов различных уровней; - законодательное разграничение расходных полномочий и ответственности и доходных источников между федеральным бюджетом, бюджетами субъектов РФ и муниципальных образований; - объективно обусловленное и транспарентное перераспределение средств между бюджетами в целях выравнивания уровня бюджетной обеспеченности регионов и муниципальных образований; - единство бюджетной системы.
Данные принципы стали основой дальнейшего развития правового положения уровней бюджетов.
Закрепление наработанных мероприятий в системе бюджетных отношений между уровнями власти произошло при принятии Бюджетного кодекса, вступившего в силу с 1 января 2000 года.
2000 год можно назвать переломным в межбюджетных отношениях. Накопленный опыт и оформленная уже в законодательном порядке идеология российского бюджетного федерализма привели к следующим изменениям:
- Изменились пропорции поступления налоговых платежей в различные уровни бюджетов. Так, налог на добавленную стоимость стал зачисляться в федеральный бюджет в полном объеме, 99% поступлений налога на доходы физических лиц передали в бюджеты субъектов РФ, отменили налог на жилищный фонд и объекты социально-культурной сферы, заменив его муниципальным налогом на прибыль предприятий и организаций со ставкой до 5%. Это позволило централизовать большую часть доходных средств в федеральный бюджет. В то же время региональные органы власти потеряли в налоговых доходах. Так, если в 1992 году налоговые доходы бюджетов субъектов РФ в консолидированном бюджете России составляли 44,2%, то в 2000 году составили лишь 43,5%. В свою очередь, расходы данных бюджетов в 1992 году составили 34% , а в 2000 году - 54,4%. Федеральные органы власти, концентрируя налоговые поступления, увеличили финансирование региональных и местных бюджетов путем предоставления трансфертов. В связи с этим уровень общих доходов региональных властей с 1992 года к 2000 году увеличился на 5,3%.
- Создан дополнительный вид федеральной финансовой помощи региональным бюджетам - целевые трансферты, направляемые из Фонда компенсаций, созданный за счет средств, полученных от централизации поступлений налога на добавленную стоимость. Эти средства были направлены на реализацию Федеральных законов "О государственных пособиях гражданам, имеющим детей", и "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации", которые не финансировались несколько лет, в связи с чем у каждого уровня бюджета накопились огромные долги перед организациями, оказывающими льготы населению. Поэтому данные мероприятия способствовали уменьшению задолженности государства перед организациями, чем улучшили экономическое и социальное положение в стране.