Иначе говоря, если исковые требования о признании недействительным разрешения на строительство связаны со спором о праве владения земельным участком, такой спор должен относится к компетенции судьи по гражданским делам. Если обжалуется разрешение на строи-тельство в связи с нарушением прав на благоприятную окружающую среду, такой спор подве-домственен административному судье.
Таким образом, решая вопрос о составе споров, которые должны образовывать админист-ративные дела, следует использовать несколько идентификационных признаков.
Во-первых, характер правоотношений, возникших между сторонами, свойства защищаемых и оспариваемых интересов.
Во-вторых, характер реализуемых органом публичной власти полномочий (очевидно это не должны быть уголовно-процессуальные полномочия или полномочия, спор о применении кото-рых должен разрешаться в иной процессуальной форме, например, конституционного судопро-изводства).
В-третьих, форма реализации полномочий (правотворчество, индивидуальный акт, простое исполнительное действие, договор).
В-четвертых, круг участников спора и занимаемые ими правовые позиции, включая цели, задачи и функции, которые они реализуют в спорном правоотношении.
Если выясниться, что государственная администрация использовала частноправовые фор-мы взаимодействия с гражданином или организацией, такой спор должен образовывать граж-данское, а не административное дело. Если выясниться, что спорное публично-правовое отно-шение взаимосвязано с гражданско-право-вым спором, приоритет следует отдать судье по гра-жданским делам. Конечно, в законе не возможно учесть все названные нюансы, но они могут быть использованы при решении судом вопроса о подведомственности дела.
Административно-правовые споры возможны не только при оспаривании действий и реше-ний органов государственной власти и местного самоуправления. С одной стороны, государст-венно-властными полномочиями обладают некоторые должностные лица государственных и му-ниципальных учреждений и предприятий, начиная от контролеров транспортных предприятий и заканчивая ведомственной охраной. С другой стороны, отдельные негосударственные организации, в том числе общественные объединения могут наделяться правом осуществлять публичные функции и реализовать при этом полномочия государственно-властного характера. Споры граждан с этими субъектами по поводу неправомерного использования ими своих пуб-лично-властных прерогатив также должны быть отнесены к компетенции судов административ-ной юстиции6. Не следует допускать, чтобы к административным делам были отнесены споры, возникающие между гражданами и организациями с одной стороны, и должностными лицами частной администрации, с другой стороны, так называемые "част-ные административные де-ла". Если действиями частной или общественной администрации затрагиваются субъективные права граждан, такой спор остается частноправовым, независимо от того, нарушены граждан-ские или публичные права. Их разрешение следует строить на иных правовых принципах. Прав-да действующее процессуальное законодательство не настроено на дифференциацию этих спо-ров, хотя вряд ли этому препятствует формулировка ст.46 Конституции РФ.
Теория судебного контроля за спорами внутри государственной (публичной) администра-ции у нас практически не разработана7. Такие споры относятся к юрисдикции различных звеньев судебной системы. Во-первых, следует выделить конституционно-правовые споры - ме-жду федеральными органами государственной власти, между ними и органами государственной власти субъектов РФ, споры между высшими органами государственной власти одного или не-скольких субъектов РФ, споры между органами государственной власти субъекта РФ и органами местного самоуправления. Разрешаться они должны в порядке конституционного судопроизвод-ства органами конституционной юстиции РФ и субъектов РФ. Их предметом является конститу-ционная (уставная) компетенция названных органов.
Во-вторых, отдельную группу образуют экономические споры между федеральными орга-нами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ, а также между органами государственной власти субъектов РФ, относящиеся к компетенции Высшего Арбит-ражного Суда РФ. К компетенции арбитражных судов относятся также дела о признании не-действительными ненормативных (индиви-дуальных) актов государственных и муниципаль-ных органов в сфере экономической,
предпринимательской деятельности, возникающие по заявлениям контрольно-надзор-ных федеральных органов исполнительной власти - антимонопольных и налоговых органов, орга-нов по управлению государственным имуществом, по регулированию рынка ценных бумаг.
К компетенции административных судов должны быть отнесены:
- споры, связанные с реализацией мер конституционно-правовой ответственности орга-нов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления;
- процедурно-организационные споры, возникающие по вопросам порядка осуществле-ния совместной исполнительной деятельности;
- споры по вопросам нормотворческой компетенции (за исключением конституционной);
- споры по вопросам административной подведомственности;
- споры, вытекающие из административно-правовых соглашений, в том числе по вопро-сам передачи отдельных государственно-властных полномочий;
- иные споры по вопросам исполнения решений функционально вышестоящих органов.
При этом, на наш взгляд, споры между органами исполнительной власти, находящимися в рамках одной подсистемы (федеральной или субъектов РФ), связанные отношениями иерар-хической соподчиненности и непосредственного руководства, судам должны быть неподведом-ственны. Не вправе руководитель министерства или ведомства оспаривать в суде правительст-венные акты о реорганизации органа, об изменении его структуры, о наделении органа допол-нительными функциями, полномочиями и при этом заявлять, что нарушаются его конституцион-ные права или права государственных служащих его органа. Следует выработать такой подход, когда за государственной администрацией все же сохраняется "автоном-ное пространство", ог-ражденное от внешнего контроля в силу конституционного принципа самостоятельности орга-нов исполнительной власти. Такие споры, поскольку они не затрагивают конституционных прав граждан и юридических лиц должны разрешаться в административном порядке, вышестоящим органом или должностным лицом.
При возникновении спора между двумя не соподчиненными органами исполнительной вла-сти, входящими в одну из подсистем (между двумя министерствами) по поводу их исполнитель-ной компетенции, следует допустить возможность судебного разбирательства по решению вы-шестоящего органа исполнительной власти (главы исполнительной власти) - правительства, губернатора.
Особую категорию административных дел образуют дела, возникающие по заявлениям ор-ганов публичной власти и связанные с требованием применить меры принудительного воздей-ствия в отношении гражданина или организации. Проект называет только один вид спора - о прекращении деятельности общественного объединения. Сюда, очевидно, следует отнести и дела об аннулировании лицензии (иного специального разрешения), дела о прекращении госу-дарственной регистрации (не вдаваясь в проблему разграничения подведомственности арбит-ражных и административных судов), о назначении санкции публично-правового характера, о недобровольной госпитализации, о направлении несовершеннолетних в спецучреждения.
Определенные сомнения по поводу соответствия этой категории дел целям администра-тивной юстиции существуют - ведь до того, как спор попадает в суд никакого административно-го акта не издано и даже исполнительных действий в отношении гражданина может быть не совершено. Связаны ли такие дела с осуществлением судом контроля за публичной админист-рацией? Очевидно можно говорить о предварительном контроле, и одновременно подумать над совершенствованием процедуры - суду более соответствует санкционирование принудительной акции, чем ее первичная легализация.
Что касается требований органов публичной власти о признании сделок, заключенных гра-жданами или организациями недействительными, то такие споры должны рассматриваться в рамках процессуального режима гражданских дел.
Дела об административных правонарушениях, рассматриваемые судами должны составлять отдельную категорию административно-деликтных дел. Не смотря на то, что новый Кодекс РФ об административных правонарушениях не предусмотрел особой процессуальной формы разре-шения этих дел мировыми судьями, судьями районных судов, гарнизонных военных судов и ар-битражных судов субъектов РФ, их процессуально-властная деятельность не может быть при-равнена к исполнительной деятельности. Правовой режим судебного разбирательства данного вида дел создается не только административно-процессуальными нормами, но и законодатель-ством о статусе судей, а также общими процессуальными принципами правосудия, возлагающи-ми на орган, который расследовал и оформлял дело обязанность доказать законность выдвину-того "административного обвинения", выступая лишь одним из участников состязательного про-цесса. Конечно, подлинный характер дел административной юстиции эта категория споров при-обретает тогда, когда гражданин оспаривает в судебном порядке законность и обоснованность назначенного исполнительной властью административного наказания. Но и тогда, когда суд разрешает административно-деликтное дело по первой инстанции, он реализует контрольные полномочия в отношении отдельных административно-процессуальных действий "властных" участников производства по делам об административных правонарушениях.
* * *
1 См. : Бахрах. Д.Н. Юридический процесс и административное судопроизводство // Журнал российского права. 2000. ? 9. С.6-17; Зеленцов А.Б. Конфликты в управлении и управление конфликтами. М., РУДН, 2001; Кряжков В., Старилов Ю. Административ-ные суды: какими им быть? // Российская юстиция. 2001. ? 1. С.18- 20; Старилов Ю.Н. Административная юстиция. Теория, история, перспективы. М., 2001; Судебная реформа в России: Проблемы совершенствования процессуального законодательства. М., 2001. С.158-209; Хаманева Н.Ю., Салищева Н.Г. Административная юстиция и административное судопроизводство в Россий-ской Федерации. М., 2001.