С.Д. Хазанов Академический юридический журнал, N 2, 2002 г.
Очередной всплеск научного и практического интереса к проблемам административной юстиции, правосудия по административным делам и административного судопроизводства, произошедший не без участия федеральных органов государственной власти, в частности, Верховного Суда РФ, внесшего в порядке законодательной инициативы в Государственную Думу проект федерального конституционного закона "О федеральных административных судах в Российской Федерации", который был принят в первом чтении 22 ноября 2000 год, побуждает обратиться к таким основополагающим административно-правовым категориям, как "админист-ративное дело", "виды административно-правовых споров, разрешаемых в судебном порядке", "полномочия суда по контролю за актами государственной администрации"1.
Категория "административное дело" является одним из основных элементов регулирования компетенции судов административной юстиции, к которым могут быть отнесены федеральные суды общей юрисдикции, мировые судьи и арбитражные суды. Из них, очевидно, только административные суды будут рассматривать исключительно административные дела. Число функций, свойственныхсудам административной юстиции в субъектах Федерации могут выполнять конституционные (уставные) суды республик, краев, областей, городов федерального значения, что однако не может служить основанием для отнесения их к судам административной юстиции. Более того, полагаем, что конституционные суды не разрешают ни административных дел, ни административно-право-вых споров, а занимаются исключительно конституционно-правовыми спорами и конституционными делами, составляющими содержание конституционной юсти-ции2.
Материально-правовая легализация категории "административные дела", осуществленная в ст.126 Конституции РФ, в ст.19 Федерального конституционного закона "О судебной системе", в ст.7 Федерального конституционного закона "О военных судах РФ", не привела к тому, что Верховный Суд РФ в своих решениях, например, по оспариванию законности нормативных пра-вовых актов, перестал использовать понятие гражданское дело. Объяснение этому следует ис-кать в содержании гражданско-процессуальных институтов - среди гражданских дел, подведом-ственных судам, Гражданско-процессуальный кодекс РСФСР (далее - ГПК) называет и дела, возникающие из административно-правовых отношений. То есть, под гражданским делом пони-мается любое дело, рассматриваемое в судах общей юрисдикции в гражданско-процессуальной форме.
До принятия административно-процессу-ального закона, устанавливающего порядок раз-решения в судах административных дел, придется использовать иные средства их дифферен-циации от гражданских дел. Во-первых, это организационная обособленность судей, рассматри-вающих такие дела и работающих, либо в специализированном административном суде, либо в административной коллегии (в Верховном Суде РФ, в арбитражных судах, военных судах, феде-ральных судах общей юрисдикции субъектов Федерации). Во-вторых, активнее использовать феномен "процессуально-судеб-ного правотворчества" высших судебных органов. В-третьих, следует еще раз обратиться к средствам материально-правовой дефиниции административных дел, законодательно перечислив споры, разрешение которых составляет функцию администра-тивной юстиции (при этом казуистическое перечисление имеет свои пределы).
На сегодняшний день, когда один и тот же судья рассматривает и гражданско-правовые споры, и споры, вытекающее из административных правоотношений, и может использовать в зависимости от особенностей дела либо особую процессуальную форму, либо исковое производ-ство, разграничение гражданских и административных дел не имеет практического смысла. Как впрочем и создание административных коллегий в арбитражных судах пока не привело к возникновению "публично-арбитраж-ных дел", отличных от частноправовых3.
Однако, если законодатель установит принцип дифференцированного разрешения граж-данских и административных дел, следует позаботиться о том, чтобы судья по гражданским де-лам не мог рассматривать спор, подведомственный административному судье, поскольку это будет решение некомпетентного органа. Следует подумать и о механизмах разрешения кон-фликтов подсудности, которые неизбежно возникнут.
Формулируя понятие административного дела проект федерального закона об администра-тивных судах использует такие критерии как субъектный состав участников спора; форма реа-лизации органом публичной власти государственно-властных полномочий - решения и дейст-вия; сфера возникновения споров - избирательные, налоговые; характер предъявляемых тре-бований - прекращение деятельности общественного объединения, признание акта недействи-тельным или недействующим. Тем самым конституируется широкое понимание административ-ного дела, охватывающего не только административно-правовые споры, но и конституционно-правовые, финансово-правовые и другие публичные споры.
К административным делам, составляющим компетенцию судов административной юстиции должны быть отнесены:
- оспаривание законности нормативных правовых актов (при этом оспаривание законов и иных актов законодательных органов выходит за рамки административно-правового спора);
- обжалование привлечения к административной ответственности;
- оспаривание и обжалование индивидуальных административных актов и государствен-но-властных действий (бездействий), затрагивающих только права заявителя и (или) субъек-тивные публичные права неограниченного круга лиц;
- избирательные споры;
- споры по заявлениям органов публичной администрации о применении к гражданам и организациям мер государственного принуждения;
- споры между органами и должностными лицами государственной власти, включая госу-дарственно-служебные споры, а также между органами государственной власти и органами ме-стного самоуправления.
Перечисляя категории административных дел, подведомственных высшим судебным звень-ям системы административных судов проект закона называет такие споры, которые очевидно являются публично-правовыми4. Основная проблема возникнет на уровне межрайонных ад-министративных судов, при оспаривании индивидуальных актов и действий (бездействий) орга-нов публичной власти и должностных лиц. Именно здесь потребуются особые правовые меха-низмы, позволяющие отграничить административные дела от гражданских дел.
Само по себе присутствие органа публичной власти в правоотношении, и даже издание им индивидуального административного акта еще не свидетельствует о том, что спор по поводу законности его решений безусловно является публично-правовым. Разграничение гражданских и административных споров осложняется наличием смешанных правоотношений, вынуждающих заявителя использовать несколько способов защиты гражданских прав одновременно.
Во-первых, оспаривание административного акта или действия может сопровождаться имущественными притязаниями к казне Российской Федерации, субъектов РФ или муниципаль-ных образований. Если имущественные требования непосредственно вытекают из администра-тивно-правовых отношений, такой спор должен в целом признаваться публично-правовым. На-пример, обжалование незаконности изданного акта и требование о возмещении убытков или компенсации морального вреда. Либо требование о признании акта недействительным, и о воз-врате незаконно взысканных на основании такого решения денежных средств или имущества. Судебная практика судов общей юрисдикции признала возможность рассматривать такие споры в порядке главы 24-1 ГПК, косвенно подтверждая тем самым их публично-правовую природу5.
А как быть в том случае, если заявитель прямо не оспаривая законность изданного акта или исполнительного действия, сразу предъявляет требования имущественного характера к казне, либо предъявляет эти требования уже после того, как акт был признан незаконным? На наш взгляд, если эти требования вытекают из административных правоотношений, то такие споры также должны составлять административные дела, подведомственные административ-ным судам, хотя очевидно, рассматриваться они будут в порядке искового производства. Одна-ко, как уже подчеркивалось, на сегодняшний день процессуальная форма не является опреде-ляющим критерием при разграничении гражданских и административных дел. Отнеся дела о возмещении вреда, причиненного незаконными государственно-властными действиями или ре-шениями публичной администрации к компетенции административного судьи, законодатель сделает решительный шаг по формированию института публично-правовой ответственности государственных органов и их должностных лиц. Не имея возможности в рамках данной статьи обосновать эту точку зрения, хочу лишь напомнить, что этот вид ответственности государствен-ной и муниципальной администрации "первичную юридическую энергию" черпает именно в публично-правовой норме статьи 53 Конституции РФ.
При моделировании споров административной юстиции мы очевидно должны исходить из того факта, что ограничить эти споры нарушением субъективных публичных прав граждан, ог-раничить их необходимостью применения судом административного (публичного) законода-тельства "в чистом виде" не удастся. Судья по административным делам во многих случаях вы-нужден будет оценивать законность и обоснованность применения норм гражданского законо-дательства органами публичной власти, устанавливать наличие или отсутствие имущественных прав сторон. Тем не менее такой спор автоматически не превращается в гражданско-правовой (изъятие земельного участка, отказ в государственной регистрации), если только не затрагива-ются гражданские права третьих лиц. Как впрочем, и судья по гражданским делам, достаточно широко применяет административное законодательство, например, устанавливая статус госу-дарственного органа, участвующего в гражданских правоотношениях.
Во-вторых, решение вопроса о разграничении гражданских и административных дел ос-ложняется существованием смешанных гражданско-административных споров. Это происходит в том случае, когда гражданин, оспаривая законность изданного административного акта одно-временно предъявляет имущественные претензии к другим гражданам или организациям, на-пример, о признании договора, заключенного на основании этого акта или послужившего осно-ванием для его издания недействительным (иск о признании права на имущество, подлежащее государственной регистрации). Аналогичная ситуация возникает тогда, когда требование о при-знании акта недействительным затрагивает частные права других граждан и они привлекаются к участию в деле в качестве третьих лиц. Поскольку в приведенных примерах мы имеем дело со спором о праве гражданском, хотя и связанном с исполнительной деятельностью публичной ад-министрации, то есть с публично-правовым спором, в целом такие споры должны составлять гражданские дела. По сути дела налицо косвенное оспаривание административного акта при помощи гражданского иска, рассмотрение которого должно быть отнесено к компетенции судьи по гражданским делам.