Форма государственного устройства[1] определяет характер взаимоотношений между центральной государственной властью и властью территориально-политических образований, из которых состоит государство. Конфедерация представляет собой союз самостоятельных государств, объединившихся на основании договора, имеющего международно-правовой характер, для совместного решения определенного круга вопросов. Такими общими делами могут быть экономические, таможенные, военные. Отличительным признаком конфедерации является ее договорная природа. Субъекты конфедерации остаются самостоятельными, независимыми государствами, формы, сферы, и объем взаимодействия которых определяются исключительнодоговором, предусматривающим создание конфедерации. Образуемые конфедеративные органы не могут вмешиваться в деятельность органов государств-членов: они лишь координируют их деятельность по определенному кругу вопросов. За членами конфедерации признается право нуллификации, т.е. признания необязательными для себя решений конфедеративных органов.
Конфедеративная форма государственного устройства существовала: в США с 1778 г. по 1787 г.; в Швейцарии - с 1815 г. по 1848 г.; в Германии - с 1815 г. по 1867 г. Она была переходной формой государственного устройства от политической раздробленности к федерации.
Федерация как форма государственного союза представляет собой состоящее из нескольких (двух и более) государственных образований суверенное государство, власть которого исходит от отдельных его членов, связанных в одно государственное целое. Это государственно-правовое объединение, в котором власть составляющих его частей пользуется известной самостоятельностью по вопросам, не входящим в компетенцию центральной власти.
Федерация всегда является объединением исторически сложившихся устойчивых государственных образований. Если она складывается из государств, до тех пор не связанных в государственно-правовом отношении, то ее образованию предшествуют договоры, относящиеся к ее конституции. Превращение же единого государства в федеративное, как это имело место в Венесуэле, Мексике, Аргентине, Бразилии, возможно лишь в силу допустимости этого союзной конституцией. Здесь необходимо упомянуть имена таких ученых-конституционалистов, как Г. Еллинек, Г. Вайтц, М. фон Зейдель, Ф. Лист, Х. Триппель, В. Остром, Д. Элейзер, Дж. Кинкейд, И. Кант, Д. Хенрих, Г. Таллок, Ж.-Ж. Руссо, А. де Токвиль в своих трудах рассматривавших различные виды федераций[2].
Хотя договор может предшествовать образованию федерации, нельзя утверждать, что он является основанием ее создания. Подобные договоры, как представляется, имеют вспомогательный характер, подготавливая условия для образования федеративного государства. Например, договор предшествовал образованию США как федеративного государства. Иногда договор, заключенный субъектами федерации, входит составной частью в конституцию.
С момента создания первой федерации США проблема о соотношении федеративного принципа и принципа суверенитета не оставляет равнодушными ни политиков, ни юристов. От решения этого вопроса зависит не только распределение компетенции между федеральными органами и органами субъектов федерации, но и вопрос о пределах прав федеральной власти в отношении субъектов федерации и субъектов в отношении центра.
Все теории суверенитета в федеративном государстве можно свести к трем группам: первая группа теорий признает суверенитет принадлежностью и федерации и членов федерации, взятых в совокупности, т.е. делит суверенитет между двумя носителями; вторая - признает суверенитет за субъектами федерации; третья - лишь за федеративным государством. Эволюция этих теорий отражает различные этапы в развитии федераций.
Первая группа отражала ранний этап развития федераций, в частности американской. 'Это даже не теория, а первое, в некотором смысле наивное, описание положения вещей, каким оно представляется на первый взгляд, не вдающийся в пока еще скрытые дебри'[3]. Она закреплялась в решениях Верховного суда и служила обоснованием компромисса между центром и местными властями. Согласно известному решению Верховного суда по делу Chesholm v. Georgia (1793 г.), 'любой штат в Союзе, в любом вопросе, в котором его суверенитет не был делегирован Соединенным штатам, так же полностью суверенен, как Соединенные Штаты в отношении переданных им прав'[4]. По мнению первого комментатора конституции США Дж. Тэкера, 'суверенитет союза - это эманация суверенитета штатов, а не пламя, пожравшее их или пропасть, поглотившая их. Каждый из них является государством все еще суверенным, все еще независимым и все еще свободным, если того потребуют обстоятельства принять на себя выполнение своих функций как таковых, в самых неограниченных размерах'[5]. Это была теория разделения суверенитета (или двойственного суверенитета - dual souvereignty).
А. де Токвиль развивал мысль о том, что власть союза и власть штатов обладает ограниченным суверенитетом, каждая в своей сфере. Полным суверенитетом обладает союзная власть и власть членов федерации, взятых в совокупности. Правовую основу разделения суверенитета между союзом и штатами А. де Токвиль видел в разделении компетенции между федеральными органами власти и органами власти штатов. 'Верховная власть в Соединенных Штатах разделена между Союзом и штатами'[6]. Одной из гарантий суверенитета штатов А. де Токвиль считал устройство сената, а одной из гарантий суверенитета союза - устройство палаты представителей. Кстати сказать, основателем этой теории справедливо можно считать А. Мэдисона, одного из создателей конституции США.
К числу представителей этой теории можно отнести и нашего соотечественника А. Ященко, который, исходя из общих взглядов на суверенитет, пытался решить и проблему суверенитета в федеративном буржуазном государстве. Суть этой проблемы он видел в том, как вырабатывается общая воля, которая и дает суверенную государственную власть. Общая воля вырабатывается путем сотрудничества органов федеральной власти с органами власти членов федерации. 'Не может быть несколько суверенных органов, имеющих каждый свой суверенитет, но можно допустить, что суверенное решение получается путем согласного действия многих органов'[7]. Применительно к федерации США это общее положение конкретизируется так: 'Общая воля всех штатов, соединенная с местной волей штатов, дает суверенную государственную федеральную власть'[8]. Суверенитет в федерации, по мнению А. Ященко, не принадлежит ни отдельным государствам-членам, ни всему союзу, а принадлежит совокупной воле союза и членов федерации.
Сторонником этой теории выступал и Г. Кельзен.
По мнению И.Д. Левина, эти теории 'ближе подошли к описанию юридической природы федерации'[9]. 'В этом нет ничего несовместимого с природой юридического суверенитета. Это значит, что высшие органы союза и государств-членов осуществляют суверенитет, носителем которого является федерация, т.е. союз и государства-члены. Союз и государства-члены сосуверенны'[10]. Среди сторонников этой теории, отстаивающих идею делимости государственного суверенитета между федерацией и ее субъектами применительно к Российской Федерации, можно назвать и некоторых российских юристов[11].
Теоретической предпосылкой иного подхода (теории второй группы) является утверждение о неделимости суверенитета. Разделение суверенитета означает его уничтожение, ибо суверенитет по своей природе не терпит разделения. Поскольку компромиссное решение вопроса сторонниками этой теории отвергается, то появляется дилемма: либо суверенитет субъектов, либо - союза. Принцип неделимости суверенитета служит основанием для отрицания самой идеи союзного государства. Они отказываются признать федерацию государством, поскольку она не обладает суверенитетом: последний является принадлежностью членов федерации. Для объяснения существующих федераций М. Зайд выдвигал идею о том, что федерация получает от членов федерации суверенитет на время, в течение которого они находятся в федерации[12]. Очевидно, что в этих взглядах отражаются настроения сепаратистски настроенных субъектов федерации. Поэтому они в обход реальности пытаются доказать договорный характер федераций и что договаривающиеся стороны не могут подчиняться воле союза, который ими же образован. Наиболее существенным выражением суверенитета государств-членов федерации они считают решение вопроса о нуллификации и сецессии (выходе из федерации) в положительном смысле[13].
Как мы помним из истории, 'теоретический' спор был разрешен силой оружия. Победа северных штатов над южными сняла вопрос о правах штатов. Права сецессии и нулификации были сняты с повестки дня. А. Линкольн исходил из того, что право сецессии несовместимо с самим принципом государства. 'Можем с уверенностью сказать, - говорил он, - что ни одно государство не может включить в свою конституцию пункт о собственной ликвидации'[14]. Таким образом, объективный ход событий в США окончательно снял с повестки дня проблему суверенитета штатов.
Представители третьей группы теорий также стояли на позиции неделимости суверенитета, но в противоположность теориям второй группы они утверждали, что суверенитет принадлежит только федерации, а государства-члены представляют собой несуверенные государства. Наиболее известным и последовательным представителем этой теории является Г. Еллинек. Рассматривая суверенитет как способность государства к исключительно правовому самоопределению, он полагал, что суверенитет не может быть разделен, увеличен или уменьшен. Можно разделить компетенцию, но не суверенитет. 'Между союзным государством и его членами не разделены, таким образом, ни суверенитет, ни государственная власть. Разделены объекты, на которые направлена деятельность государства, а не субъективная деятельность, относящаяся к этим объектам'[15]. Суверенитет, по Г. Еллинеку, принадлежит федеративному государству, но членов федерации он рассматривает как государства на том основании, что они самоопределяются в пределах, установленных их государственному ведению. '...Германские союзные государства, следует признать государствами, так как они могут организовываться по своим собственным, основанным исключительно на их воле конституциям, которые являются их законами, а не законами империи'[16].
