в) персонифицированный административный надзор, осуществляемый органами внутренних дел в отношении некоторых граж-дан, освобожденных из мест лишения свободы.
В-четвертых, организационно-административный надзор представляет процесс последовательно осуществляемых этапов или стадий: предварительный - анализ информации о поднадзорном объекте, разработка и доведение до объекта надзора соответствующих норм, правил его функционирования; текущий - включающий систематическое и непосредственное наблюдение, инспектирование, проверки, в ходе которых выявляются нарушения, применяются меры пресечения, восстанавливается нарушенный порядок, решается вопрос о необходимости привлечения виновных к ответственности; заключительный - состоящий в анализе общего положения объекта надзора, выявлении тенденций, разработке предложений.
В-пятых, административный надзор и контроль характеризуют особые методы их осуществления. Для административного надзора основным методом является непосредственное постоянное на-блюдение за соответствующими объектами, проверка по заявлени-ям и жалобам, а также по собственной инициативе. Арсенал мето-дов внешнего контроля значительно шире: проверка, обследова-ние, ревизия, проведение экспертизы и др.
В-шестых, административный надзор, как правило, связан с применением административного принуждения, причем надзорные органы используют административно-предупредительные меры (например, карантин), меры административного пресечения (например, запрещение эксплуатации неисправного автомототранспорта), меры административно-процессуального обеспечения (на-пример, изъятие вещей, товаров и документов), административ-ные взыскания. Следовательно, органы административного надзо-ра одновременно являются и органами административной юрисдикции. Органы надведомственного, внешнего контроля таким объемом административно-принудительных полномочий не обла-дают.
Таким образом, административный надзор как самостоятельный вид контрольно-надзорной дея-тельности по обеспечению законности и дисциплины в процессе реализации исполнительной власти обладает следующими призна-ками:
отсутствие организационной подчиненности субъектов надзора и поднадзорных объектов;
возможность оценки деятельности поднадзорных объектов только с точки зрения законности и по достаточно узкому кругу специальных вопросов;
невозможность вмешательства в оперативно-хозяйственную де-ятельность объекта надзора;
наличие специального объекта надзорной деятельности - норм, правил, требований, стандартов, содержащихся в норматив-ных актах, и их исполнение физическими и юридическими лицами;
возможность самостоятельного применения мер административного принуждения в случаях обнаружения правонарушений или возникновения угроз безопасности различным объектам;
строгое ограничение данных мер принуждения правовыми рам-ками; наличием юрисдикционных полномочий.
Итак, административный надзор - это особый вид государственной управленческой деятельности, осуществляемой специаль-ными органами исполнительной власти в отношении организаци-онно неподчиненных органов, предприятий, учреждений, органи-заций, должностных лиц и граждан по поводу исполнения ими общеобязательных норм, правил, стандартов, требований с исполь-зованием комплекса мер административного принуждения с целью предупреждения, выявления и пресечения правонаруше-ний, восстановления предписанного порядка и привлечения ви-новных к административной ответственности.
Основываясь на налоговом законодательстве и теории административного права, можно с уверенностью утверждать, что налоговые органы РФ обладают не контрольными полномочиями, как закрепляет налоговый кодекс, а именно надзорными. Поскольку поднадзорные объекты - налогоплательщики организационно не подчинены органам надзора - налоговым органам, налоговые органы не могут вмешиваться в оперативно-хозяйственную деятельность налогоплательщиков и оценивают их деятельность только с точки зрения соблюдения ими налогового законодательства, с другой стороны, налоговые органы имеют право применять меры административного принуждения в случаях обнаружения правонарушений, кроме того, существует специальный объект надзорной деятельности - налоговые нормы, так называемая 'контрольная деятельность налоговых органов' на самом деле по существу является надзорной.
Так как содержание надзорных и контрольных полномочий государственно-властных органов неодинаково, то вольное обращение с терминами, их подмена может повлечь за собой необоснованное превышение служебных полномочий должностными лицами налоговых органов и органов ФСНП и нарушение прав налогоплательщиков. В связи с этим представляется целесообразным внести изменения в статьи Налогового кодекса, содержащие термин 'налоговый контроль', заменив его термином 'налоговый надзор'.
Одной из важнейших задач, стоящих сегодня перед законодателем, является обоснованное, концептуальное разделение полномочий налоговых органов и органов налоговой полиции. Исторически сложилось так, что обострение проблем в налоговой сфере, потребовало сначала обособления налоговых органов из структуры Министерства финансов РФ, а затем органы налоговой полиции выделились из состава Государственной налоговой службы и стали самостоятельным ведомством.
Однако реформирование системы налоговых органов проходило без продуманной научной концепции. Результатом стали: большое количество нормативно-правовых актов, определяющих компетенцию налоговых органов и налоговой полиции; пересечение полномочий; юридические коллизии. Такая ситуация породила возможности для злоупотреблений служебным положением, незащищенность налогоплательщиков и как следствие - глубоко негативное отношение ко всей налоговой системе, недоверие и подозрительность в отношении деятельности органов государственной власти в этой сфере. Пересечение управленческих полномочий и правоохранительных скрывает в себе также проблемы, связанные с доказыванием вины недобросовестного налогоплательщика.
Государственное управление в данной области должно строиться по тем же принципам, что и в других отраслях. Так, общее управление в области атомной энергии возложено на Министерство по атомной энергетике РФ. Оно проводит государственную политику в области разработки, производства и утилизации ядерных зарядов и боеприпасов, осуществляет государственное управление использованием атомной энергии, координирует деятельность других органов исполнительной власти в подведомственной сфере. В то же время существует Госатомнадзор России (действующий на основании Положения, утвержденного указом Президента РФ), который организует и осуществляет государственный надзор за безопасностью при производстве, обращении и использовании атомной энергии, радиоактивных веществ, обеспечивает защиту окружающей среды и интересы безопасности РФ. Важным полномочием Госатомнадзора является инспектирование состояния ядерной и радиационной безопасности, выдача предписаний об обязательном устранении нарушений, приостановление работ, проводимых с нарушением правил и требований; изъятие лицензий. За нарушение правил, норм и инструкций в соответствующей области Госатомнадзор имеет право привлекать к административной ответственности должностных лиц (ч.2 ст. 88 КоАП РСФСР).
Трансформация ГНС в Министерство РФ по налогам и сборам - первый шаг на пути уточнения компетенции налоговых органов. Министерство - это орган исполнительной власти, осуществляющий государственное управления в определенной сфере и координирующий деятельность других органов власти в данной области.
По нашему мнению, ключевыми становятся функции по управлению и координации. Содержанием управления являются следующие полномочия ГНС:
непосредственное проведение и организация работы государственных налоговых инспекций;
разработка и осуществление государственной налоговой политики[4];
осуществление контроля за изданием министерствами и ведомствами нормативных документов, связанных с налогообложением, а в необходимых случаях имеет право ставить вопрос об отмене указанных документов, как не соответствующих действующему законодательству;
проведение обследований и проверок организации работы налоговых инспекций на всех уровнях, принятие мер к устранению выявленных недостатков и нарушений, в случае необходимости заслушивание отчетов руководителей проверенных инспекций, оказание методической и практической помощи в организации работы инспекций;
осуществление общего контроля за состоянием инспекторской работы государственных налоговых инспекций по субъектам Федерации;
проведение мероприятий по профессиональной подготовке и переподготовке кадров;
разработка форм налоговых отчетов, расчетов, деклараций и других финансово-отчетных документов;
консолидация и анализ отчетных статистических данных и результатов проверок;
подготовка предложений по разработке инструктивных, методических указаний и другой документации по применению законодательных актов по налогам и сборам;
получение обобщенного анализа отчетов ГНИ о проведенной работе;
разработка предложений по совершенствованию законодательства о налогах;
разработка межправительственных соглашений об избежании двойногоналогообложения совместно с Министерством экономики и финансов РФ;
осуществление межгосударственных связей с налоговыми службами иностранных государств, международными организациями в соответствии с имеющимися соглашениями, изучение опыта организации деятельности налоговых служб зарубежных стран с целью практического использования в деятельности ГНИ;
осуществление мер по созданию информационных систем, автоматизированных рабочих мест и других средств автоматизации и компьютеризации работы ГНИ;
Координационные полномочия включают:
проведение в тесном взаимодействии с правоохранительными и контролирующими органами государственной власти мероприятий по усилению надзора за соблюдением законодательства о налогах и сборах;
деятельность по взаимодействию с органами государственной власти и управления всех уровней по вопросам обеспечения налоговых органов РФ служебными помещениями, транспортом, вычислительной техникой и другими материально-техническими средствами.