Следует отметить, что в Федеральном законе 'Об основах государственной службы Российской Федерации' отсутствует положение о том, что он регулирует гражданскую службу и не распространяется на милитаризованную. Однако, это не свидетельствует о прекращении существования последней. Законодатель, вероятно, полагал, что статус данной категории служащих будет установлен в специальных нормативных актах. В отношении службы в таможенных органах таким актом является Федеральный закон ?114 'О службе в таможенных органах Российской Федерации' от 21 июля 1997 г.
До принятия указанного Закона, с юридической точки зрения, существовала противоестественная ситуация, когда сотрудники таможенных органов, будучи представителями государства, формально не имели статуса государственных служащих. Поэтому так остро ощущалась потребность в законодательном закреплении положения сотрудников таможенных органов в государстве, в определении порядка прохождения ими таможенной службы.
Государственная служба в таможенной сфере осуществляется только сотрудниками таможенных органов, причем, законодательно устанавливается, что они же являются должностными лицами таможенных органов РФ. Ст. 3 Федерального закона 'О службе в таможенных органах Российской Федерации' дает следующее определение: 'Должностными лицами таможенных органов (далее - сотрудники таможенных органов) являются граждане Российской Федерации, занимающие должности в таможенных органах, которым в порядке, установленном Федеральным законом, присвоены специальные звания'11.
Проблема должностного лица в нашем законодательстве, в теории и практике государственной службы - одна из актуальных, не нашедшая адекватного решения по сию пору. Категория 'должностное лицо' - универсальная категория: ею оперируют все отрасли права и законодательства, законы, положения и иные нормативные правовые акты о различных организациях, акты самих организаций. Однако, общегражданское, общегосударственное понимание должностного лица, без которого обойтись при классификации служащих нельзя, должно быть сформулировано доктринально, с опорой на текущее законодательство и практику его применения. Надо сказать, попытки решить эту проблему, дать общее понятие должностного лица, предпринимались многократно: десятки работ и сотни страниц посвящены выяснению статуса должностного лица. Однако суть проблемы осталась не раскрытой.
В будущем, вероятно, в российском законодательстве в качестве самостоятельных юридических категорий установятся два понятия:
представитель власти - публичное должностное лицо (субъект, осуществляющий внешние властные полномочия и функции публичного характера и значения, служащий в органах государственной власти и местного самоуправления);
должностное лицо - субъект, осуществляющий внутренние функции административного (властного) характера и значения, служащий в любых органах управления.
На основе высказанных выше общих соображений относительно характера и особенностей должностных лиц как разновидности государственных служащих, характеризуя специфику правового статуса должностных лиц таможенных органов, следует подчеркнуть, что серьезный отпечаток на организацию и прохождение службы в таможенных органах и на их статус накладывает правоохранительный характер этих органов. Законодательство наделяет лиц, непосредственно охраняющих порядок и безопасность, званием представителя власти (работник милиции, военнослужащий, несущий охрану порядка и безопасности и др.). Полномочия представителя власти носят публичный характер, т.е. эти полномочия реализуются по отношению ко всем гражданам, независимо от их места работы и профессии. Законодательством определена ответственность представителей власти за правонарушения, равно как и ответственность граждан за покушение на деятельность представителей власти. Установлено, что должностные лица указанных органов при исполнении служебных обязанностей являются представителями власти и находятся под защитой государства. В примечании к ст. 318 УК РФ представителем власти признается должностное лицо правоохранительного или контролирующего органа, а также иное должностное лицо, наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся от него в служебной зависимости. Следует заметить, что данное определение применимо к уголовно-правовым отношениям, т.к. в примечании делается оговорка - 'в настоящей статье и других статьях настоящего Кодекса'. Правомерность применения данного определения к другим видам правоотношений вызывает серьезные сомнения. Поэтому правоведам приходится конструировать иные определения, объясняющие суть данного понятия.
Каждый сотрудник таможенного органа должен быть занят выполнением определенных задач, обусловленных занимаемой должностью. Основополагающий признак любой должности заключается в том, что должность - это организационное звено, организационный фактор, связующий определенную структуру (в нашем случае - таможенный орган) с физическим лицом - сотрудником, который замещает должность и затем исполняет установленные по должности полномочия. В каждом виде государственной службы должность имеет свои особенности, в том числе должность в таможенных органах. Под должностью в таможенных органах следует понимать юридически установленный для одного лица объем функций и правомочий по реализации компетенции соответствующего таможенного органа РФ.
Так как таможенная служба имеет статус федеральной государственной службы, все должности в таможенных органах являются государственными должностями федеральной государственной службы, за исключением тех, которые замещаются путем заключения трудового договора. Они учреждаются в таможенных органах в распорядительном порядке актами компетентных органов или уполномоченных должностных лиц. Каждая должность в таможенных органах обязательно фиксируется в штатном расписании.
Пунктом 2 ст. 5 Федерального закона 'О службе в таможенных органах Российской Федерации' введена новая градация должностей в таможенных органах. Должности, занимаемые сотрудниками таможенных органов, подразделяются на следующие группы: должности младшего состава; среднего начальствующего состава; старшего начальствующего состава; высшего начальствующего состава.
Желающие занять должности в таможенных органах, должны отвечать условиям и требованиям, установленным законодательством, для осуществления таможенной службы. Так, глава II (ст. 6-11) Федерального закона 'О службе в таможенных органах РФ' устанавливает ряд условий, необходимых для реализации закрепленного ч. 4 ст. 32 Конституции Российской Федерации права каждого гражданина на государственную службу, в том числе и в таможенных органах.
Чтобы поступить на службу в таможенные органы, необходимо быть гражданином Российской Федерации; достичь возраста 18 лет; иметь соответствующий уровень образования; отвечать требованиям, установленным для сотрудников таможенных органов Федеральным законом 'О службе в таможенных органах РФ'.
Уровень образования является необходимым условием принятия на службу гражданина в качестве должностного лица таможенного органа и последующего успешного выполнения им своих обязанностей; требование наличия общего и специального, а зачастую и высшего образования, вытекает из характера задач и функций, выполняемых должностными лицами таможенных органов. Наличие специального образования необходимо для всех категорий должностных лиц таможенных органов - от руководителя ГТК России и его основных ведущих подразделений (управлений и отделов) до начальников региональных таможенных управлений, таможен, их структурных подразделений и таможенных постов. Так, например, в Уральском таможенном управлении удельный вес сотрудников, имеющих юридическое образование, составляет 10,5%, а экономическое - 15,2% (по состоянию на 1 января 2000 г.).
Квалификационные требования к сотрудникам таможенных органов Российской Федерации утверждены Приказом ГТК ?160 'Об утверждении перечня должностей младшего состава, среднего начальствующего состава и старшего начальствующего состава и соответствующих им специальных званий, а также квалификационных требований к сотрудникам таможенных органов' от 20 марта 1998 г., принятым в соответствии с п. 3 ст. 5 Федерального закона 'О службе в таможенных органах РФ'.
Гражданин России, избравший профессию таможенника, добровольно возлагает на себя обязанность неуклонно выполнять нормы и положения Кодекса чести таможенника Российской Федерации, утвержденного Приказом ГТК РФ ?530 от 3 сентября 1997 г. Важным правовым требованием является принятие должностным лицом таможенных органов присяги. Гражданин, назначенный на должность в таможенном органе, не позднее двух месяцев со дня присвоения ему первого специального звания таможенной службы принимает присягу. Необходимо сказать, что принятие присяги имеет большое морально-нравственное значение, но в отличие от военной службы с этим актом не связаны напрямую никакие правовые последствия. И хотя принятие присяги является обязательным условием прохождения службы в таможенных органах, она рассматривается скорее как дань традиции. За соблюдение требований Кодекса чести и присяги сотрудник таможенных органов РФ, прежде всего, несет ответственность перед собственной совестью, таможенной службой и Отечеством. Однако конкретных мер юридической ответственности за их несоблюдение законодательством не предусмотрено, хотя такие нарушения можно расценивать как нарушения служебной дисциплины.
Граждане, поступающие на службу в таможенные органы, и сотрудники таможенных органов, занимающие соответствующие должности, должны быть способны по состоянию здоровья выполнять возложенные на них функции.
Требования к состоянию здоровья устанавливаются Правительством Российской Федерации. Особенно важно соблюдение этого условия теми, кто непосредственно осуществляет таможенное дело, находится на оперативной работе, связанной с таможенным оформлением и таможенным контролем, проведением дознания и оперативно-розыскной деятельности, производством по делам о нарушениях таможенных правил. Так, в соответствии с постановлением Правительства РФ ?1537 'О медицинском освидетельствовании должностных лиц таможенных органов Российской Федерации и граждан, поступающих на службу в таможенные органы Российской Федерации' от 11 декабря 1997 г.12 на должностных лиц таможенных органов РФ, а также на граждан, поступающих на службу, распространяются нормы Положения о военно-врачебной экспертизе, утвержденного постановлением Правительства РФ ?390 от 20 апреля 1995 г.13 в части, касающейся сотрудников органов внутренних дел РФ. В развитие этих постановлений ГТК РФ был издан приказ ?40 'Об утверждении Временной инструкции по организации военно-врачебной экспертизы в таможенных органах РФ' от 27 января 1998 г., который, к сожалению, не опубликован, хотя непосредственно касается прав и свобод человека и гражданина, что вызывает определенные сомнения в правомерности его применения. Дело в том, что на основании применения норм данного акта на службу в таможенные органы не могут быть приняты, например, лица ростом ниже 155 см, а на отдельные должности и ниже 170 см. Кроме того, вводятся иные ограничения по состоянию здоровья. Важно заметить, что все должностные лица таможенных органов, а также поступающие на службу в таможенные органы в зависимости от подразделений, в которых они либо служат, либо собираются служить, делятся на группы по графам расписания болезней, установленных приказами МВД РФ ?370 от 2 октября 1995 г. и МО РФ ?315 от 22 сентября 1995 г.
