И.В. Кулешов Журнал "Право и политика", N 2, 2001 г.
Действующая система государственной службы России сложилась в начале 90-х годов ХХ столетия в связи со сменой государственного устройства союзного типа на федеративную республику. Принятие Конституции Российской Федерации 1993 г., Федерального закона 'Об основах государственной службы Российской Федерации', ряда иных федеральных законов, указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ по вопросам государственной службы внесло кардинальные изменения в рассматриваемый правовой институт, закрепив много новых принципиальных положений. Однако, законодательство не решило всех проблем организации и регулирования отдельных видов государственной службы, в частности, 'милитаризованной' службы. Многие нормативные акты нуждаются в приведение их в соответствие с существующими реалиями, т.к. не содержат правил, учитывающих специфику государственной службы особого свойства.
Действующий на сегодняшний день Федеральный закон ?119 'Об основах государственной службы Российской Федерации' от 31 июля 1995 г.1 не распространяется на лиц, занимающих государственные должности, не включенные в Реестр государственных должностей государственной службы РФ. Таким образом, за пределами правового регулирования данного Федерального закона остается огромная армия государственных служащих, являющихся таковыми по сути, но не по определению, данному в нем. Особое место среди них занимают сотрудники таможенных органов. Это нарушает единство государственной службы в РФ и вызывает необходимость регулирования данного вида службы специальным законодательством.
Основы организации службы в таможенных органах Российской Федерации
Складывающаяся ситуация в политике, экономике и духовной сфере России остро ставит проблему кардинального реформирования всей системы государственной службы. По оценке одного из ведущих ученых в области административного права Д.Н. Бахраха, ':проблема государственной службы - это проблема реализации государственных отношений'2. Одним из наиболее интенсивно развивающихся в последнее десятилетие направлений государственных отношений являются отношения в сфере внешнеэкономической деятельности. Ликвидация государственной монополии на внешнеэкономическую деятельность, ее либерализация и снятие запрета на внешнеторговые контакты для физических и юридических лиц обусловили интенсивное развитие таможенной службы, потребовали активного законотворчества и интенсивного развития всей структуры таможенных органов, быстрого увеличения их численности, расширения функций и полномочий.
В настоящее время осуществляются анализ и разработка новых, оптимальных систем, методов функционирования таможенных органов. Перспективой этого процесса можно считать принятие 21 июля 1997 г. Федерального закона РФ 'О службе в таможенных органах Российской Федерации'3, способствовавшего совершенствованию системы подготовки кадров, увеличению объема информации путем ее оптимизации и внедрения автоматизированных систем управления и контроля. Важный элемент системы государственного регулирования внешнеэкономических связей - таможенная структура. В ее рамках ведущая роль принадлежит должностным лицам таможенных органов, как специальным субъектам государственно-властного механизма.
Новые подходы, поиски путей более рациональной организации таможенного дела требуют научного предвидения, прогнозирования и разработки теории таможенной службы. Все эти вопросы объективно предполагают всестороннее изучение истории, опыта, традиций российской таможни. Кроме того, следует отметить, что современная теория службы в таможенных органах, как и теория таможенного дела, может развиваться прежде всего с учетом исторического опыта России.
Условно в истории развития службы в таможенных органах современной России автором выделено несколько этапов, которые неразрывно связаны с господствующим в данный период общественно-экономическим строем государства.
Первоначально на Руси речь шла только об организации таможенно-пошлинного обложения. 'О собственно таможенной службе можно говорить условно, поскольку лишь с течением времени, по мере создания и укрепления централизованного государства, расширения внешнеэкономического общения шло становление и развитие структур и институтов, которые составили ядро российской таможенной службы'4.
В период раздробленности Российского государства, а в последующем при его централизации управление таможнями, т.е. местами на рынке или ярмарке, где взыскивали пошлину, основывалось на так называемой 'верной' системе сбора пошлин и укомплектования таможен. Управление сосредоточивалось в руках 'таможенных голов', которым помогали 'целовальники'. Между ними и государством либо княжеством, как правило, и стояли откупщики таможенных сборов. Права и обязанности 'откупных таможенников', таможенные платежи, подлежащие взысканию, размеры, способы взимания, штрафные санкции за уклонение от уплаты и т.д. определялись особыми грамотами удельных князей и царей.
Определенный интерес вызывает правовой статус 'таможенных голов' и 'целовальников'. Они, по сути дела, отбывали повинность. Их служба носила безвозмездный характер и считалась очень почетной. Поскольку она осуществлялась 'на веру', должностные лица таможни принимали присягу.
С момента принятия Указа от 25 октября 1653 г., который вошел в историографию таможенного дела, как Торговый Устав или Таможенный Устав, начался новый период, который характеризуется централизацией таможенного дела. Важной особенностью таможенной службы в этот период являлось то, что она выполняла лишь фискальные задачи. Поэтому предпочтение при выборе таможенников отдавалось купцам, т.е. людям, 'сведующим в торговых делах', лицам, знающим грамоту, умеющим читать и писать.
Следующий этап в истории российского таможенного права приходится на петровские времена. Первоначально, с целью контроля за сбором пошлин, был учрежден институт бурмистров.
В 1718 г. была создана Коммерц-коллегия5. Передача таможен под управление Коммерц-коллегии способствовала созданию более стройной организации таможенной службы. Коммерц-коллегия в своей деятельности опиралась на положения 'Регламента, по которому оная при отправлении своего дела поступать имеет', принятого в 1719 г. Коллегия была укомплектована за счет представителей русского дворянства, таможенных служащих и иностранцев.
Наряду с обычным приемом на службу в таможню объявлялись и конкурсы. Это позволяло отобрать наиболее грамотных людей, имеющих опыт работы в торговле.
Необходимо отметить, что в рассматриваемый период служба в таможне становится чиновничьей, с упразднением службы 'верной'. Таможенники стали получать денежное вознаграждение за свою службу по сбору податей с товаров, прибывающих в Российское государство. Хотя при этом сохранялись и традиционные формы комплектования штатов таможен. В целом кадры таможенников комплектовались из числа дворян, имеющих высшее или среднее специальное образование.
В дореволюционной России была сформирована стройная система таможенных органов, обеспеченная необходимой правовой базой, деятельность которых приносила весомые доходы в государственную казну. Достаточно высокоразвитой была и служба в таможенных органах. Законодательство данного периода подробно регламентировало вопросы организации и прохождения этого вида службы. Основы правового статуса служащих таможенных органов современной России во многом базируются на тех положениях, которые были разработаны именно в тот период.
Особое место в истории развития института службы в таможенных органах занимает 'советский' период развития государства. Он характеризуется тем, что таможенные органы в условиях сложившейся административно-командной системы перестали играть самостоятельную роль в действующем государственно-правовом механизме. Служба в таможенных учреждениях признавалась государственной, о чем свидетельствует наличие внешней атрибутики (форма, звания, флаг, эмблема и т.п.), но при этом труд их сотрудников регулировался нормами КЗоТ РСФСР.
В период 'перестройки' 1986-1989 гг. функции таможенных органов фактически остались прежними, т. к. почти не изменился порядок экспортно-импортных операций. Как и раньше, главной задачей таможен был контроль за соблюдением государственной монополии внешней торговли. Все служащие таможенных органов считались 'гражданскими' государственными служащими.
Этот период можно охарактеризовать двумя принципиальными положениями: во-первых, реализация организационной обособленности в связи с образованием в 1986 г. Главного управления государственного таможенного контроля (ГУГТК) при Совете Министров СССР, а 25 октября 1991 г. - Таможенной службы России, и, во-вторых, отнесение таможенных органов к разряду военизированных организаций по Указу Президента РФ ?2252 от 22 декабря 1993 г.
Особое значение имеет принятие Таможенного кодекса 1993 г., в котором впервые нормативно закреплялись видовое единство сотрудников таможенных органов, основы их правового статуса, а также специфика организации прохождения службы. Итогом определения службы в таможенных органах РФ в качестве самостоятельного вида государственной службы следует признать принятие Федерального закона ?114 'О службе в таможенных органах Российской Федерации' от 21 июля 1997 г.
В современной теории права термин 'служба в таможенных органах' или 'таможенная служба' употребляется в различных значениях. Условно можно различить этот термин в широком и узком смысле слова.
В широком смысле 'таможенная служба' - это совокупность таможенных органов, таможенной полиции, иные звенья и структуры, непосредственно участвующие в осуществлении таможенного дела, правовой статус должностных лиц таможенных органов, а также порядок и условия приема на государственную службу в таможенные органы.
Таможенная служба в узком смысле слова - это вид государственной службы, т.е. в данном случае речь идет только о порядке и условиях прохождения ее в таможенных органах6.
Необходимым условием научного обоснования выделения отдельных видов (подвидов) государственной службы служит их классификация по признакам: