Что же необходимо для того, чтобы учреждение юстиции могло зарегистрировать право муниципальной собственности на земельный участок?
Как минимум, одновременное наличие трех условий - субъекта права собственности, объекта права собственности и правоустанавливающего документа.
Относительно субъекта права муниципальной собственности на землю у государственного регистратора проблем возникнуть не должно - федеральное законодательство весьма однозначно определяет таковым муниципальное образование (ст. 215 ГК РФ).
Объектом права собственности, в том числе муниципальной, должен являться земельный участок, имеющий фиксированные границы, площадь и кадастровый номер. Следует отметить, что для обозначения объекта права земельной собственности термины "земля" и "земельный участок" в отечественном законодательстве, литературе и правоприменительной практике традиционно употребляются как равнозначные. Так, например, Конституция РФ ни разу не употребляет термин "земельный участок", придерживаясь понятия "земля", в том числе в отношении собственности на нее. Гражданский кодекс РФ также не является образцом единства терминологии: в ст. ст. 130, 132, 216 и др. используется термин "земельный участок", а в ст. ст. 126, 129, 214 и др. - "земля". В этой связи правильную, на наш взгляд, позицию занял Федеральный закон "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним", последовательно употребляющий понятие "земельный участок".
Вся земля с 1991 года находится в ведении органов местного самоуправления, которые получили право распоряжаться ею путем передачи земельных участков гражданам и организациям в собственность, а также их предоставления на праве бессрочного (постоянного) пользования, пожизненного наследуемого владения, временного пользования и аренды.
Следует сразу же подчеркнуть, что передача земли в ведение местных органов власти ни в коем случае не означала и не означает ее передачу в муниципальную собственность. Ни прежнее, ни действующее законодательство РФ не содержит перечня категорий или видов земель, из которых могут формироваться земельные участки - объекты права муниципальной собственности.
В настоящее время наиболее вероятны два способа возникновения права муниципальной собственности на земельные участки:
- разграничение государственной собственности на землю;
- приобретение органами местного самоуправления земельных участков у граждан и юридических лиц.
Хотелось бы обратить внимание на то, что в обоих случаях основанием для государственной регистрации прав признаются не просто нормативные акты или договоры, а лишь изданные (заключенные) в соответствии с законодательством.
Между тем пока ни Конституция РФ, ни ГК РФ, ни Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", ни какой-либо иной законодательный акт Российской Федерации не устанавливают порядок отнесения земельных участков к собственности муниципальных образований. Предполагается, что все эти вопросы будут решены в Земельном кодексе РФ и Федеральном законе "О государственных и муниципальных землях" (принят Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации в первом чтении 21 сентября 1999 г.).
Итак, говорить о праве муниципальной собственности на земельные участки как о правовой реальности явно преждевременно, что и было совершенно справедливо констатировано в Федеральной целевой программе "Развитие земельной реформы в Российской Федерации на 1999 - 2002 годы", утвержденной Постановлением Правительства РФ от 26 июня 1999 г. No. 694: "до сих пор не проведено разграничение земель на земли, находящиеся в федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации и в муниципальной собственности".
Несмотря на столь очевидный вывод, в законодательстве Российской Федерации имеются нормы, не поддающиеся разумному объяснению. Так, например, п. 1 Указа Президента РФ от 27 декабря 1991 г. No. 323 "О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы в РСФСР" было предписано "приватизацию земель, находящихся в государственной и муниципальной собственности, осуществлять в соответствии с действующим законодательством и настоящим Указом". По буквальному смыслу этой нормы, к декабрю 1991 года уже возникла муниципальная собственность на землю, которую можно приватизировать, что не соответствовало действительности.
В п. 3 Порядка организации проведения торгов (аукционов, конкурсов) по продаже гражданам и юридическим лицам земельных участков, расположенных на территориях городских и сельских поселений, или права их аренды, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 5 января 1998 г. No. 2, также предусматривается продажа земельных участков и права аренды земельных участков, находящихся в муниципальной собственности.
Наконец, в разделе I Основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации, утвержденных Указом Президента РФ от 15 октября 1999 г. No. 1370, утверждается, что "государством признается и защищается муниципальная собственность, в том числе собственность на землю и другие природные ресурсы". Непонятно, правда, как может государство "признавать и защищать" муниципальную собственность на землю, законное возникновение которой в настоящее время невозможно. Добавим, кстати, что законодательством Российской Федерации не предусматривается даже возможность права муниципальной собственности на недра, животный мир, воды и леса.
Противоречия породили произвол
Подобная алогичность, бессистемное и противоречивое отношение федерального законодателя к праву муниципальной собственности на земельные участки породило неупорядоченную и произвольную правоприменительную практику, дезориентировало органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления. На протяжении пяти лет в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях идет стихийное самовольное разграничение государственной собственности на землю, в том числе предпринимаются попытки формирования муниципальной собственности на землю.
Например, в Челябинской области, слегка переработав проект Федерального закона "О государственных и муниципальных землях", принимают собственный Закон от 11 февраля 1999 г. No. 63-ЗО "О государственных и муниципальных землях Челябинской области". В нем предусматривается перечень земель, отнесенных к муниципальной собственности, права муниципального образования как собственника муниципальных земель, порядок передачи земельных участков из государственной собственности области в муниципальную собственность и др.
В Мурманской области принят отдельный Закон от 20 апреля 1998 г. No. 99-01-ЗМО "О муниципальных землях". В данном Законе также определяются объекты права муниципальной собственности на землю, порядок оформления права собственности муниципального образования на землю.
В той или иной форме попытки формирования муниципальной собственности на землю предприняты в нормативных правовых актах Омской, Новосибирской, Саратовской, Тюменской, Томской, Калининградской, Самарской, Свердловской областях, Хабаровском крае и многих других субъектах Российской Федерации.
Не отстают от российских регионов и муниципальные образования. Одно лишь перечисление городов, поселков, районов, волостей, округов, объявивших себя собственниками земли, заняло бы всю эту газетную полосу. "Правилом хорошего тона" и обычной практикой стало включение в уставы муниципальных образований формулировок типа "в муниципальной собственности района (города, поселка) находятся все земли, расположенные в его границах, за исключением земель, находящихся в государственной и частной собственности". Главой Балашихинского района Московской области принято Постановление от 27 декабря 1999 года No. 1812/30с "О праве муниципальной собственности на земли в пределах границ Балашихинского района".
Правомерны ли попытки?
Не останавливаясь подробно на всех недостатках указанных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, попытаемся в принципе установить, правомерны ли попытки на таком уровне разграничить государственную собственность на землю и на этой основе сформировать муниципальную собственность на землю.
Для этого обратимся прежде всего к Федеральному закону от 28 августа 1995 г. No. 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". К вопросам местного значения, перечисленным в ст. 6 указанного Федерального закона, относится не формирование права муниципальной собственности, в том числе на землю, а лишь владение, пользование и распоряжение ею. Иными словами, органы местного самоуправления не вправе принимать нормативные правовые акты, направленные на разграничение государственной собственности на землю, они могут управлять и распоряжаться только теми земельными участками, право собственности на которые возникло в установленном федеральным законом порядке.
Что касается субъектов Российской Федерации, то их полномочия в области местного самоуправления исчерпывающим образом устанавливаются в ст. 5 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Единственное полномочие, имеющее, на первый взгляд, отношение к рассматриваемому вопросу ("регулирование порядка передачи и передача объектов собственности субъектов Российской Федерации в муниципальную собственность"), неприменимо к земле, поскольку субъекты Российской Федерации не являлись и до сих пор не являются законными и полноправными собственниками земельных участков и, следовательно, не вправе передавать их муниципальным образованиям. Справедливости ради следует отметить, что разграничение государственной собственности - предмет совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (п. "г" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ). Конституционный Суд РФ неоднократно (постановления от 4 апреля 1996 г. No. 9-П, от 24 декабря 1996 г. No. 21-П, от 21 марта 1997 г. No. 5-П, от 9 января 1998 г. No. 1-П и др.) указывал, что Конституция РФ не препятствует субъектам Российской Федерации до издания федеральных законов осуществлять собственное правовое регулирование по предметам их совместного с Российской Федерацией ведения, с тем, однако, что принятый в опережающем порядке акт субъекта Российской Федерации после издания федерального закона должен быть приведен в соответствие с ним. Норма аналогичного содержания закреплена позднее в п. 2 ст. 12 Федерального закона от 24 июня 1999 г. No. 119-ФЗ "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации".