Вопрос о роли Совета Безопасности ООН (СБ ООН) в современном мире на рубеже веков стал особенно актуален. Несмотря на перемены, происшедшие в мире с момента определения цели поддержания международного мира и безопасности, как основной в Уставе ООН, данное направление по-прежнему является приоритетным в деятельности Организации. Его значение еще более возросло с момента распада биполярной системы и обострения вооруженных межгосударственных и внутренних конфликтов на национальной, территориальной и иной почве.
Мир вступил в период глобальных перемен, отмеченный исключительно противоречивыми тенденциями. Региональные и континентальные объединения государств намечают пути расширения сотрудничества и регулирования определенных спорных моментов, которые связаны с противостоянием суверенитетов и столкновением националистических интересов. Национальные границы размываются и стираются под воздействием современных средств коммуникации и мировой торговли, а также вследствие решения государств уступить часть своих исключительных прерогатив организациям, в которые они входят. В то же самое время вновь дают о себе знать проявления национализма и притязания на суверенитет, а единству государств бросают вызов серьезные этнические, религиозные, социальные, культурные или иные противоречия. Социальному миру, с одной стороны, угрожают новые проявления дискриминации и отчуждения, а с другой - акты терроризма, направленные на то, чтобы помешать переменам, осуществляющимся демократическим путем1.
Эффективность ООН в деле поддержания мира и безопасности непосредственно связана с действенной работой Совета Безопасности, деятельность которого уже довольно давно подвергается критическому анализу. Здесь хотелось бы уделить особое внимание рассмотрению проблемы усиления роли Совета, органа, на который Уставом ООН возложена ответственность за осуществление основной цели Организации Объединенных Наций.
Основой системы безопасности в период 'холодной войны' служило взаимное ядерное сдерживание. Фундаментом новой системы, складывающейся в мире в настоящее время, являются взаимные гарантии, обеспечение которых 'требует способности развивать и поддерживать сотрудничество между суверенными государствами по проблемам, традиционно считавшимся сердцевиной суверенитета любого государства, а именно, связанным с потребностями национальной безопасности'2. Суть новой системы безопасности состоит в том, что она устанавливает ряд нормативных ограничений в отношении принципов суверенитета и невмешательства, которые со времен Г.Гроция рассматривались в качестве 'краеугольного камня' международного права.
Система совместной безопасности базируется на:
· доверии, основанном на открытости, транспарентности и предсказуемости;
· сотрудничестве и гарантиях;
· законности, которая зависит от осознания государствами того факта, что ограничения в военной области действительно способствуют обеспечению их безопасности.
Многие из этих элементов уже нашли свое отражение в деятельности существующих структур безопасности, главным образом в рамках ООН и Организации безопасности и сотрудничества в Европе.
В кризисных ситуациях, тем более в моменты возникновения вооруженных конфликтов, международная военная интервенция или принудительное установление мира должны рассматриваться как меры чрезвычайные, с помощью которых можно добиться лишь ограниченных, временных результатов, и которые нельзя считать универсальным средством. В подобных условиях, если взять, к примеру, внутригосударственный конфликт, существуют две (или более) противоборствующие группировки, стремящиеся к власти, между которыми наблюдается определенный баланс сил. При вмешательстве внешних сил подобный баланс нарушается, но, как видно из недавнего опыта ООН в бывшей Югославии, присутствие третьей стороны не устраняет сам конфликт. Соответственно, если происходит вывод таких сил из данного государства, то баланс между противниками быстро восстанавливается, и конфликт разгорается с новой силой.
В ходе подобных конфликтов, как правило, имеется мало шансов на достижение компромисса, а, следовательно, и на успех в посреднической деятельности; в этих случаях операции по поддержанию мира оказываются менее эффективными, поскольку действия участников конфликта не подчиняются каким-либо традиционным 'правилам игры', в первую очередь тому, что миротворческие силы должны оставаться беспристрастными и нейтральными3. Еще более деструктивное воздействие на внутренний конфликт оказывает военное вмешательство третьих стран, в особенности, если оно не основывается на Уставе ООН, а осуществляется во имя каких-либо политических интересов. Наиболее ярким примером тому является развязанная весной 1999 г. военная операция НАТО в Союзной Республике Югославии, прикрытая целью разрешения конфликта в Косово и предотвращения 'гуманитарной катастрофы', а по существу лишь приведшая к усугублению 'белградско-косовского' противостояния.
Наилучшим способом предотвращения конфликтов на внутригосударственном уровне представляется превентивная дипломатия. Это понятие включает в себя целый ряд конкретных практических мер по своевременному выявлению очага напряженности и оперативному его устранению еще до возникновения самого конфликта. В их числе:
· меры по укреплению доверия, достаточно важные для установления нормального политического диалога между противоборствующими сторонами;
· установление конкретных фактов и обстоятельств, что дает возможность незамедлительно начать превентивные действия именно в тот момент, когда назреет соответствующая обстановка;
· раннее предупреждение, находящееся в тесной зависимости от действий по установлению фактов;
· превентивное развертывание необходимых средств и сил, создающее барьер между противниками и способствующее восстановлению диалога и привлечению посредников;
· создание демилитаризованных зон, позволяющее предотвратить ведение боевых действий, если, несмотря на все попытки примирить противников, таковые будут иметь место, в местах наибольшего скопления гражданского населения и гражданских объектов.
Меры превентивной дипломатии, их эффективное осуществление во многом зависят от деятельности региональных соглашений и организаций, их участия на самой ранней стадии возникновения предконфликтной ситуации. Устав ООН, как известно, содержит положения о привлечении региональных организаций к разрешению вопросов, связанных с поддержанием международного мира и безопасности (Гл. VIII), которые долгое время находились в тени и лишь теперь подверглись анализу. Хотя очевидно, что при возникновении очага напряженности в том или ином регионе именно соответствующая региональная организация способна принять самое действенное участие в урегулировании конфликта на начальной стадии, опираясь на знание обстановки, политического климата и расклада сил в регионе4.
Существует множество причин, которые привели к тому, что вопрос о придании Совету Безопасности большего веса и влияния рассматривается именно на данном этапе истории ООН. После распада биполярной системы и возрождения сотрудничества внутри Совета между Российской Федерацией и Соединенными Штатами начался своего рода 'renaissance' в деле использования ООН в качестве инструмента многостороннего сотрудничества в вопросах внешней политики государств-членов. Разрушение барьеров, установленных 'холодной войной', породило новый подход к сотрудничеству и координации действий на подиуме Организации. Совет Безопасности, как орган, непосредственно ответственный за стабильность на Земле, оказался на переднем плане в процессе принятия важнейших решений по урегулированию региональных кризисов и конфликтов.
Роль Совета Безопасности в последние годы XX столетия
Последние годы XX столетия стали временем, когда Совет впервые начал реально работать как коллективный орган, действующий в вопросах поддержания мира от имени всех членов Организации. Важнейшим политическим элементом этого периода является достижение согласованности в действиях всех постоянных членов СБ ООН.
На основе широкого толкования Устава ООН Совет Безопасности в этот период принял ряд решений, ставших важными прецедентами для его дальнейшего функционирования. К числу таких решений можно со всей определенностью отнести создание югославского и руандийского трибуналов, решительные действия во время ирако-кувейтского конфликта (вопрос о правомерности действий Совета Безопасности в этом случае все еще широко дискутируется, однако, сомнений в том, что эта акция продемонстрировала способность Совета к оперативному реагированию, ни у кого из комментаторов не вызывает), активное участие в разрешении камбоджийского кризиса, 'дело Локерби' и целый ряд других. В 90-е годы заметно возросло количество операций по поддержанию мира (если за период с 1945 по 1987 гг. Организацией Объединенных Наций было учреждено 13 специализированных структур по поддержанию мира в том или ином регионе, но в течение 1989-1995 гг. СБ санкционировал развертывание более двадцати подобных организаций), учрежден ряд комитетов по санкциям.
Все большую решительность начали приобретать действия СБ ООН на основании Гл. VII Устава ООН. Квалификация кризисных ситуаций, как представляющих угрозу международному миру и безопасности с выходом на принятие мер, предусмотренных в Гл. VII, является в определенной степени новеллой в деятельности Совета Безопасности с момента создания Организации. К примерам такой деятельности можно отнести, в частности, квалификацию изначально внутренних конфликтов как способных дестабилизировать обстановку и привести к угрозе международному миру или его нарушению (Руанда); квалификацию массовых и тяжких нарушений прав человека как угрозы или нарушения мира и безопасности (Босния и Герцеговина, Камбоджа); квалификацию ситуаций, возникающих в связи с террористическими актами, как угрожающих миру ('дело Локерби') и др.