- какой правоспособностью и дееспособностью наделяется союзное государство в международных отношениях?
Концепция конституционно-правовой политики будет содействовать скорейшей унификации российских и белорусских нормативно-правовых актов, гармонизации имеющихся юридических правил поведения, формированию системы единых терминов и понятий, соответствующего правосознания и правовой культуры. В концепции важно предусмотреть мониторинг всего позитивного и негативного в развитии национального российского и белорусского конституционного законодательства.
Проблема интеграции государств России и Беларуси требует объединения интеллектуальных усилий российских и белорусских ученых-юристов, активной разработки научных тем, связанных со становлением новой союзной государственности. Думается, немалую роль в решении данных проблем могут сыграть проводимые совместно научно-практические конференции, симпозиумы, 'круглые столы', коллективные монографии и научные сборники, а также издаваемые объединенными усилиями журналы. В частности, определенную помощь в этом деле может оказать недавно созданный международный академический и вузовский юридический научный журнал 'Правовая политика и правовая жизнь', основным кредо которого выступают как раз интеграционные идеи. Он издается Саратовским филиалом Института государства и права Российской академии наук, Саратовской государственной академией права и Ассоциацией юридических вузов. Будучи главным редактором данного издания, приглашаю к сотрудничеству с ним всех тех, кто имеет что сказать по вопросу о строительстве союзного государства, о конституционно-правовой политике в этой сфере, о российской и белорусской юридической науке, образовании и т.д. Мы готовы опубликовать в нашем журнале любые материалы, которые могут принести пользу активному интеграционному процессу России и Беларуси.
Правотворческое направление наиболее ярко сегодня проявляется в разработке и принятии не Конституционного акта, а общесоюзной Конституции, которую необходимо всенародно обсудить и принимать на референдуме.
Данную Конституцию нужно писать в рамочном стиле. Она должна давать лишь общие очертания единого правового пространства, в границах которых важно согласовывать различные интересы.
Это будет Конституция федеративного государства, в котором Россия и Беларусь объединятся как равноправные субъекты. У каждого из субъектов союзного государства должна быть своя собственная Конституция, соответствующая общесоюзной Конституции. В этой связи потребуются новые Конституции Российской Федерации и Республики Беларусь. Следовательно, образование союзного государства Россия-Беларусь предполагает и изменение в конституционном регулировании отдельных государств-субъектов.
Кроме этого принятие новой Конституции РФ необходимо и в силу ряда актуальных факторов и обстоятельств.
1) Ныне существующий Основной Закон все больше входит в противоречие с самой политико-правовой жизнью России, с проводимыми реформами власти, связанными с введением федеральных округов, с уточнением компетенции Совета Федерации, с созданием Государственного Совета и т.п.
2) Конституция РФ 1993 г. не выполнила исторических задач, возложенных на нее. Она так и не стала основным юридическим инструментом для защиты общества и личности (именно в этом предназначение конституций), а во многом использовалась как инструмент суперпрезидентской власти и олигархов. 'Самодостаточная конституция, - верно подчеркивает Т.М. Пряхина, - способна выступить гарантом правовых ценностей от посягательств на них со стороны государства. Конституция же России 1993 г. сохранила отголоски концепции охраны конституционных положений государственным аппаратом, должностными лицами, всей правовой системой. Складывается парадоксальная ситуация. Конституция принимается прежде всего для ограничения узурпаторских наклонностей государственной власти, авторитарных аппетитов отдельных лиц, в то же время государство ее охраняет'10. К тому же ныне действующий Основной Закон так и не смог решить проблему справедливого урегулирования отношений в сфере использования национальных природных богатств. Конституция в принципе не мешала растаскивать их олигархам и прочим махинаторам. В новой Конституции необходимо восстановить положение о природных богатствах (нефть, газ и пр.), объявив их общественным достоянием.
3) Социально-экономическая и политико-правовая модернизация российского общества не может проходить на спорной нормативной базе, ведь легитимность Конституции РФ 1993 г. до сих пор под большим вопросом. Как известно, данная Конституция не набрала даже 1/3 голосов потенциальных избирателей.
4) Конституция 1993 г. так и не прошла через горнило всенародного обсуждения и была разработана в спешке, в 'узких' коридорах президентской власти. Президентское окружение 'кроило' и 'подгоняло' ее под себя, безмерно боясь всенародного обсуждения. Новую конституцию требуется всенародно и спокойно обсудить.
5) Нужна Конституция не для очередного лидера, а для общества, государства, граждан. Верно подмечено, что 'подогнанная под Ельцина' Конституция содержит в себе ряд таких положений, которые могут позволить какому-то очередному Президенту, творя сущий произвол, опять загнать страну в тупик'11.
6) Конституция РФ 1993 года больше разрушительна по своей природе, нежели созидательна. Она разрушительна противоречивостью положений, бездумными заимствованиями, смутными устремлениями. Так, в ч. 1 ст. 5 говорится о равенстве субъектов Федерации, во второй же - об особом 'государственном' статусе республик. С одной стороны, провозглашается, что 'носителем суверенитета и единственным источником власти в РФ является ее многонациональный народ' (п. 1 ст. 3), который 'осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления' (п. 2 ст. 3). С другой стороны, в тексте Конституции вначале характеризуется компетенция Президента, как главы государства и исполнительной власти (хотя и с оговорками), а уж затем компетенция органов законодательной власти. В силу того, что Конституция РФ 1993 г. является внутренне противоречивым актом, она не может создать условий для формирования единого правового пространства. Кроме того весьма существенны расхождения между юридическим и фактическим началами конституции.
7) В России на всех трех уровнях - Федерация, субъекты РФ и местное самоуправление - модель власти оказалась настолько ущербной, что простым реформированием действующей Конституции РФ ничего по существу нельзя исправить12.
8) Крайне неудовлетворительна конституционная основа органов прокуратуры. Единственная ст. 129 Конституции РФ, расположенная к тому же в главе 'Судебная власть', не дает четкой нормативной базы для эффективной деятельности прокуратуры. Более того, создается впечатление, что 'реформаторы' во времена приватизации далеко не случайно так поступили с прокуратурой. Они своевременно затеяли реформу 'ока государева' как органа, призванного осуществлять надзор за соблюдением законности. 'Реформаторы' знали, кто мог помешать номенклатурной 'прихватизации' и умело вывели из игры данную 'помеху', ее в конституционно-правовые туманные формулировки, организовав своего рода 'конституционную недостаточность' для полноценной деятельности прокурорских работников. В новой Конституции необходима самостоятельная глава, которая закрепила бы конституционно-правовой статус этого важнейшего государственного органа и позволила бы ему действовать более решительно, слаженно, гарантированно и оперативно. Кроме того, Генерального прокурора нужно наделить правом законодательной инициативы. Сегодня такое положение неоправданно отсутствует в ныне действующем Основном Законе.
9) В Конституции нет главы, посвященной Уполномоченному по правам человека в РФ, в которой следует четко установить его статус, определить систему подобных институтов для всех субъектов Российской Федерации, предоставить им соответствующее право законодательной инициативы.
10) В Конституции РФ 1993 г. слишком много вопросов отнесено к совместному ведению, что ведет к конфликтам, коллизиям актов, к самовольному захвату полномочий. Президент РФ В.В. Путин верно заметил, что 'там, где нет понимания, кто за что отвечает, там будет конфликтное поле'. Поэтому в новой Конституции РФ нужно установить более четкое разграничение полномочий центра и субъектов РФ, следует сделать более ответственной федеральную власть.
11) В Конституции нет главы об избирательной системе РФ, требует дальнейшего совершенствования и ряд положений главы 2 (например, стоит подумать о том, оставлять ли в ней нормы о двойном гражданстве, не скорректировать ли статьи о языке, выборе национальности, о праве на труд, о социальной защите и др.)13.
12) Декларативный Основной Закон не может быть правовым актом прямого действия, о чем упрямо свидетельствует судебная практика и т.д.
Следовательно, количество аргументов принятия новой Конституции так велико, что пора ученым-конституционалистам, не дожидаясь 'высших указаний', заниматься подготовкой проектов как союзной Конституции, так и Конституции Российской Федерации, необходимо быть заранее готовыми к подобным конституционным модернизациям, выполняя свое предназначение и выстраивая тем самым свое видение современной конституционно-правовой политики.
* * *
* Работа выполнена при поддержке Российского фонда фундаментальных исследований (грант ?01-06-80167).
1 Пряхина Т.М. Конституционный процесс: интерпретация определения // Конституционное развитие России. Межвузовский сборник научных статей. Саратов, 2000. С. 23-24.
2 См.: Давудов С.К., Шапиева О.Г. Проблемы становления и развития органов конституционного контроля в субъектах Российской Федерации // Вестник Конституционного Суда РФ. 1997. ?3. С. 35.