Ряд авторов, напротив, отмечают положительную роль договоров в регулировании общественных отношений. Так, Ю. А. Тихомиров указывает, что договоры позволяют согласовывать интересы, позиции и действия государств, властных структур. "Как внутри государства, так и вовне более остро и масштабно ощущается потребность в договорных методах регулирования. Публичный договор вышел на арену общественной жизни, сочетаясь как с частно-правовыми договорами, так и с классическими общенормативными способами регулирования общественных отношений".9 По его мнению, развитие договорных отношений в публичном праве это закономерный процесс, позволяющий согласовывать деятельность участников в рамках публично-правового воздействия10.
Оценивая роль Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и Татарстана, М. Шаймиев отметил, что с его помощью было достигнуто главное - народы России получили ответ на вопрос, как они будут жить дальше. Он показал один из способов создания подлинно федеративного государства. На основе этого договора возник пакет соглашений между федеральным Правительством и Татарстаном, являющихся приложением к Договору (межбюджетное соглашение, соглашение о собственности и другие)11.
Позитивная роль договора проявляется и в том, что он дает возможность достичь консенсуса, выработать согласованные действия. При определенных условиях договор выступает наиболее приемлемым и эффективным правовым средством разрешения назревающего конфликта. Подтверждением этого является заключение в 1992 году Федеративного договора между Российской Федерацией и ее субъектами. В этих условиях было приемлемо апробированное средство достижения согласия - договор, основанный на волеизъявлении сторон. Он способствовал не только разрешению разногласий, но и содействовал развитию отношений адекватных равноправию субъектов федерации, децентрализации федеративных отношений. Договор приобрел характер предварительной легитимационной базы для законодательного регулирования отношений по вопросам реализации предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами. Так, в соответствии с положениями Федеративного договора конституционными нормами установлены предметы ведения Российской Федерации, совместные предметы ведения Российской Федерации и ее субъектов (статьи 71 и 72 Конституции РФ).
Договор как средство регулирования общественных отношений имеет перспективу, которая предопределяется современным общественным развитием. Последнее настолько разнообразно, а порой и непредсказуемо, что законодательство не способно урегулировать общественные отношения. Иногда вообще не возможно воздействовать на них путем властного предписания. Демократические процессы породили развитие политических и экономических отношений нетипичных для России, а закон, как известно, в основном регулирует типичные отношения. Для регулирования нетипичных отношений эффективнее использовать договор, позволяющий сторонам найти взаимопонимание, выработать согласованные действия, пойти на компромисс, сделать определенные уступки друг другу.
Представляется, что сфера применения договора в конституционном праве в дальнейшем будет расширяться. Уже сегодня можно отметить появление целого ряда нетрадиционных договоров. Среди них не только о разграничении предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами, но и о сотрудничестве субъектов Российской Федерации, о делегировании полномочий и др. И это не случайно, поскольку в демократическом государстве процесс управления должен быть основан на консенсусе, гармонизации интересов.
Думается, что договор как средство регулирования общественных отношений может выполнять троякую роль. Во-первых, он может осуществлять дополнительное к закону регулирование. Во-вторых, договор может являться основой законодательного регулирования общественных отношений. В-третьих, договор может регулировать отношения без восполнения законодательными нормами, но в рамках конституционных предписаний.
В первом случае договор выполняет по отношению к закону восполнительную функцию. Это проявляется в том, что законами регулируется большая часть общественных отношений, но это регулирование является недостаточным и, как бы восполняя его пробелы, договаривающиеся стороны устанавливают дополнительные предписания. К числу таких договоров можно отнести Договор об основах взаимоотношений органов государственной власти Красноярского края и Эвенкийского автономного округа, подписанный в 1997 году губернатором края и главой администрации автономного округа. Взаимоотношения между этими субъектами регулируются не только Конституцией РФ, Уставом Красноярского края и Уставом Эвенкийского автономного округа, но и дополнительно регулируются договором. Договоры, заключенные Российской Федерацией с ее субъектами о разграничении предметов ведения и полномочий между ними, также выполняют функцию дополнительного регулирования отношений по реализации предметов ведения и полномочий, установленных Конституцией Российской Федерации.
Некоторые договоры выполняют роль фундамента законодательного регулирования общественных отношений. Предписания, содержащиеся в них, не имеют прямого действия, а требуют более детальной регламентации или выражения в иных правовых формах, в частности, законах. К числу таких договоров можно отнести, например, Федеративный договор (Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти суверенных республик в составе Российской Федерации (30 марта 1992 года), Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти краев, областей, городов федерального значения (31 марта 1992 года), Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти автономной области, автономных округов (31 марта 1992 года). Положения Федеративного договора явились основой для конституционного разграничения предметов ведения Российской Федерации и совместных предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов (статьи 71 и 72 Конституции РФ). Выполнив свое основное назначение, договор "уступил" место конституционным предписаниям.
Положения Федеративного договора, как договора образующего фундамент конституционного разграничения предметов ведения и полномочий Российской Федерации и ее субъектов, "перекрываются" конституционными нормами и фактически прекращают свое действие как правовые предписания. Однако, если положения Федеративного договора не противоречат Конституции РФ, то они сохраняют свое действие и правовое значение ( статья 15; часть первая второго раздела Конституции РФ).
В отдельных случаях в рамках конституционных предписаний договоры регулируют общественные отношения без востребования дополнительного регулирования законом. Они обладают прямым регулятивным действием и не требуют своего замещения каким-либо иным нормативным правовым актом, включая и закон. В случае принятия закона или его противоречия предписаниям договора, действуют положения договора. Принятие данной разновидности договоров предусмотрено, в частности, Договором о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Ленинградской области (1996 года). В нем указывается, что в случае принятия федеральным органом исполнительной власти в одностороннем порядке нормативных правовых актов, противоречащих указанному договору, подлежат применению нормы договора. В случае противоречия нормативных правовых актов Ленинградской области положениям договора, действуют предписания договора. Указанный договор обладает прямым регулятивным действием и не требует своего замещения другим нормативным правовым актом.
Таким образом, договоры как одна из разновидностей нормативных правовых актов могут выполнять восполнительную по отношению к закону функцию, функцию прямого регулирования, а также могут быть базой для регулирования общественных отношений иными правовыми формами.
При использовании договора как формы правового регулирования общественных отношений немаловажное значение имеет вопрос о пределах договорного регулирования. Анализ федерального и регионального законодательства дает возможность сделать вывод о том, что в одних случаях устанавливаются такие пределы, в других - нет. Так, в случае передачи федеральными органами исполнительной власти осуществления части своих полномочий региональным органам исполнительной власти пределы договорного регулирования устанавливаются Конституцией РФ. Часть 2 статьи 78 Конституции РФ предусматривает, что федеральные органы исполнительной власти по соглашению с органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации могут передавать им осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции РФ и федеральным законам. В этом случае пределом договорного регулирования являются конституционные нормы и предписания федеральных законов.
Что же касается передачи осуществления части полномочий органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации органам исполнительной власти Российской Федерации, то пределы договорного регулирования не установлены федеральным законодательством. Отсюда следует, что региональные органы исполнительной власти вправе передавать федеральным органам исполнительной власти осуществление любого полномочия, отнесенного к их компетенции. Главное при этом - достичь согласия по вопросу о передаче осуществления полномочий.
Конституцией РФ устанавливается единственное ограничение для передачи органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации осуществления своих полномочий федеральным органам исполнительной власти - это указание на возможность передачи части своих полномочий. Отсюда следует, что региональные органы исполнительной власти не могут по соглашению передать федеральным органам исполнительной власти все свои полномочия.