Онохова В. В. Академический юридический журнал, N 2, 2000 г.
В цивилистике договоры считаются одной из древних правовых категорий, возникшей как результат развития разнообразных форм общения людей, согласовывающих свои действия и бездействия. В правовом демократическом государстве они признаются как одна из форм регулирования общественных отношений, основывающаяся на воле участников правоотношений. В социалистическом государстве договорная форма регулирования отношений была вытеснена законами, указами высших органов государственной власти, а также ведомственными нормативными правовыми актами и была "сжата" рамками плановых актов. В связи с коренными изменениями в развитии экономических отношений в России наблюдается тенденция повышения роли и значимости договора в частном праве. Гражданский кодекс РФ, принятый в соответствии с Конституцией реформируемого российского государства, установил основные гарантии свободы договора. Договор вышел из "оков" плановых актов и получил ведущую роль в регулировании отношений в сфере цивилистики.
Возрастание роли договора характерно не только для частного права1. Он заявляет о себе и в публичном праве, в частности, в конституционном праве. Впервые в истории российского конституционного законодательства договор стал признаваться формой регулирования общественных отношений наряду с законами, указами и иными нормативными правовыми актами, и отнесен к числу нетрадиционных источников конституционного права. В силу чего нормы, предусматривающие договорное регулирование общественных отношений, могут рассматриваться как новелла в конституционном праве Российской Федерации. Поэтому, правовая природа, функции и назначение договора, его особенности как формы правового регулирования общественных отношений еще недостаточно исследованы. Однако, в последние годы появились работы, в которых затрагиваются отдельные положения, связанные с договорным регулированием отношений в конституционном праве, дается характеристика публичного договора, его роли в регулировании общественных отношений на современном этапе развития российского государства. Так, Ю.А. Тихомиров анализирует договоры как способ публично-правового воздействия2. В учебно-практическом и справочном пособии "Правовые акты" рассматриваются вопросы о правовой природе и видах публично-правовых договоров3. М.И. Брагинский и В.В. Витрянский наряду с гражданско-правовыми договорами раскрывают специфику разноотраслевых договоров, в том числе и международно-правовых4. В то же время, договор как один из видов нормативных правовых актов, как способ регулирования конституционных отношений остается неисследованным. Основной причиной этого является ограниченное применение договора для регулирования общественных отношений в конституционном праве. В последние годы практическое применение нашли только договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами. Договорная практика в рамках реализации ряда конституционных положений, предусматривающих регулирование общественных отношений посредством договора, еще не нашла должного развития.
Следует отметить, что в первые годы советской власти договорная форма достаточно широко применялась для регулирования отношений между РСФСР и другими советскими республиками. К примеру, 13 сентября 1920 года был заключен договор между РСФСР и Хорезмской Советской Народной Республикой, между РСФСР и Бухарской Советской Республикой. В декабре 1921 года был заключен союзный договор между Советской Социалистической Республикой Грузией и Советской Социалистической Республикой Абхазии.
В 1922 году РСФСР, УССР, БССР и ЗСФСР заключили союзный договор об объединении в союзное государство - Союз ССР (Договор об образовании Союза ССР)5. Впоследствии в конституционной практике договоры не получили своего развития из-за командно-административной системы управления и высокой степени централизации государственной власти.
В Российской Федерации возрождение договора как способа регулирования общественных отношений начинается с децентрализации государственной власти, развитием федеративных отношений на основе федерализма. Так, в 1992 году был подписан Федеративный договор, в 1991 году был заключен Договор об основах межгосударственных отношений между РСФСР и Латвийской Республикой. Широкое применение нашли договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти.
Не признание правовой значимости договора в конституционном праве обусловили неисследованность этого правового феномена. По-прежнему остается неясной его юридическая природа. Многие считают, что договоры выступают как вспомогательные правовые акты, не имеющие прямого регулятивного значения, а если и выполняют функцию регулятора, то недолго и она инкорпорируется в тексте другого акта или замещается иной правовой формой. Так, Имре Сабо указывает, что предписания, содержащиеся в договоре, являются лишь абстрактной возможностью по отношению к поведению тех, к кому они обращены. Конкретизация этих предписаний необходимый этап их превращения в действительность и осуществление права в качестве завершающего процесса от возможного (должного) к действительному6. Позицию Имре Сабо можно подтвердить примером соотношения Федеративного договора (1992 года) и Конституции РФ. Так, в части первой второго раздела Конституции РФ "Заключительные и переходные положения" указывается, что в случае несоответствия положений Федеративного договора нормам Конституции РФ действуют положения Конституции РФ.
Отрицание регулятивной роли договора в конституционном праве предопределялось многими факторами. Организация процесса управления государственными и общественными делами строилась на основе принципа демократического централизма, не допускалась согласованность действий, свобода выбора и самостоятельность в решении вопросов. Происходящие демократические процессы создали основу для развития договорных отношений в конституционном праве. Так, становление местного самоуправления, "вывод" органов местного самоуправления из системы органов государственной власти предопределили коренное изменение их взаимоотношений, ранее основанных на строгом подчинении местных органов власти органам государственной власти и управления. Демократизация власти на местах, выраженная в деятельности населения самостоятельно под свою ответственность решать вопросы местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций, породило необходимость согласования действий органов местного самоуправления и органов государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации, достижения консенсуса в реализации определенных целей.
Недопустимость подчинения одного муниципального образования другому (пункт 3 статьи 6 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"), возможность создания муниципального образования в границах территории другого муниципального образования предопределили развитие договорных отношений по их взаимодействию для достижения взаимного интереса, осуществления сотрудничества. Право муниципальных образований создавать ассоциации и союзы в целях координации деятельности, осуществления своих прав и интересов ( статья 10 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации") также предопределяет возможность заключения между муниципальными образованиями договоров (соглашений), основанных на взаимном интересе.
Существенное влияние на применение договоров в конституционной практике оказала децентрализация федеративных отношений. Признание за субъектами Российской Федерации равноправного положения породило необходимость согласования их действий, основываясь на учете взаимных интересов.
Развитие федерализма потребовало согласованности действий, учета взаимных интересов и достижения консенсуса между федерацией и ее субъектами. Вхождение автономных округов в состав другого субъекта (края, области), каждый из которых является равноправным во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти, также создало базу для применения договора как одного из способа регулирования отношений между ними. Разделение государственной власти по вертикале, выраженное в разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти, также обусловили применение договора как наиболее приемлемой в современный период формы регулирования отношений, обеспечивающей согласованность федерального и региональных интересов.
В качестве причины применения договоров в конституционном праве также следует выделить коренные изменения в развитии экономических отношений. Допустимость и признание наряду с частной собственностью государственной и муниципальной в различных их видах вызвали необходимость согласования действий федерации и ее субъектов, регионов и муниципальных образований по управлению отдельными объектами собственности, что обусловило применение договоров о сотрудничестве.
Федеральные и региональные законы, а также нормативные правовые акты органов местного самоуправления создали благоприятную почву для реального применения договоров на практике как одного из способа регулирования общественных отношений. Однако, в научной литературе высказываются кардинально противоположные позиции по вопросу о расширении сферы применения договора в конституционном праве для регулирования общественных отношений. Так, И. А. Умнова указывает, что по ее твердому убеждению договоры и соглашения как правовая форма разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти должны использоваться как дополнительная форма в том случае, если федеральный закон явно недостаточен для урегулирования отношений7.
Применение договора в конституционном праве часто рассматривается как порождение конъюктурных обстоятельств. Например, М. В. Золотарева с критических позиций оценивает практику заключения договоров между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов. В частности, она указывает, что политика заключения договоров свидетельствует о распространении процессов правового нигилизма не только на некоторые субъекты Российской Федерации, но и федеральный центр, что говорит о неразвитости институтов демократии и конституционализма в современной России, нестабильности и неэффективности российской государственности8.
