В.В. Бриксов Академический юридический журнал, N 2, 2002 г.
Введение в официальный правовой оборот Конституцией России 1993 года федеральных конституционных законов объективно привело к постановке вопроса о допустимости их контроля со стороны Конституционного Суда России. Если проверка конституционности ординарных федеральных законов не вызывает сомнений, то вопрос использования федеральных конституционных законов в качестве объектов федерального судебного конституционного контроля носит в определенной степени проблемный характер.
Предваряя исследование проблематики допустимости судебного конституционного контроля федеральных конституционных законов, заметим, что хотя категория конституционных1 (органических) законов характерна для достаточно большой группы государств (Австрия, Испания, Румыния, Франция, ряд стран СНГ и др.), чьи правовые системы принадлежат к романо-германской правовой семье, закрепление данной категории законов на уровне Конституции России не было предрешенным делом, в частности, неоднократно вызывало большую полемику среди участников Конституционного совещания в 1993 году.2 Безусловно, это наложило опре-деленный отпечаток, как на саму проблематику контроля, так и на поиск возможных путей ее разрешения.
Прежде всего, необходимо отметить ряд существенных моментов, касающихся природы, признаков и сферы регулирования конституционными (органическими) законами. Без этого невозможно на качественном уровне определить допустимость либо недопустимость проверки Конституционным Судом России федеральных конституционных законов. Красной нитью через любой специальный признак такой формы закона проходит органическая связь с конституцией. Например, в случае принятия новой, существенно модифицированной по содержанию конституции наиболее будут затронуты положения именно конституционных (органических) законов, принятых при предыдущей конституции.
В историческом контексте в рамках общей теории конституционного права основой выделения конституционных законов как особой законодательной формы регулирования служит доктрина о биполярности власти в государстве - учредительной и учреждаемой (производной). Базовые постулаты учения об учредительной власти входят в круг вопросов, связанных с теорией "народного суверенитета"3.
Операционно основываясь на этой доктрине в целях более полного раскрытия природы такого вида законов, можно сказать, что учредительная власть российского многонационального народа осуществляется посредством принятия Конституции России и ее пересмотра, а также внесения поправок к действующей Конституции России. Учредительная власть реализуется как непосредственно через всероссийский референдум, так и через представительные формы в лице представителей от народа, которые надлежащим образом уполномочены принять Конституцию либо конституционные поправки к ней (Конституционное Собрание, Федеральное Собрание и законодательные (представитель-ные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации).
Учреждаемые ветви государственной власти - судебная, законодательная и исполнительная - исходят от учредительной власти. Осуществление федеральной законодательной власти происходит через принятие федеральных конституционных законов, а также ординарных федеральных законов. Возможно, что именно конституционные законы являются наиболее органической формой связи учредительной и законодательной властей.
На практике же причины закрепления категории конституционных (органических) законов обусловлены текущими политическими и конституционно-правовыми процессами, в том числе, необходимостью достижения большой точности базовых посылок формирования не только иерархической, но и отраслевой структуры законодательства,4 сокращением объема конституции, в которой закрепляются только самые основные конституционно-правовые положения при одновременном расширении и усложнении сферы наиболее важных общественных отношений, появлением общественных отношений определенного порядка, отличающихся принципиальным единством содержания и подлежащих конституционному урегулированию.
При этом можно отметить следующие специальные признаки федеральных конституционных законов, закрепленные в Конституции России: 1) данные законы имеют особую процедуру принятия - двумя третями от общего числа депутатов Государственной Думой и тремя четвертями от общего числа членов Совета Федерации; 2) в отношении этого вида федеральных законов, принимаемых в рамках парламентских процедур, Президент России не наделен правом использовать вето; 3) данные законы могут быть приняты только по предметам ведения России; 4) федеральные конституционные законы имеет большую юридическую силу5 чем ординарные федеральные законы, но меньшую6 чем Конституция России и законы о поправках к ней.
Согласно части 1 статьи 108 Конституции Российской Федерации федеральные конституционные законы принимаются по вопросам, предусмотренным самой Конституцией. Возникает вопрос: как понимать словосочетание "по вопросам, предусмотренным Конституцией Российской Федерации"?
Анализ конституционных положений показывает, что вопросы, подлежащие правовому регулированию в форме федеральных конституционных законов, напрямую упоминается более чем в 10 статьях федеральной Конституции. Большинство ученых исходит из того, что только по этим вопросам могут приниматься федеральные конституционные законы7. В частности С.В. Поленина подчеркивает, что "несмотря на некоторую неточность : формулировки, поскольку слова "по вопросам" в отличие от слов "в случаях" допускает более широкое толкование, следу-ет сделать вывод, что список федеральных конституционных законов (всего 13) дан исчерпывающе в самой Конституции"8. Соответственно, тогда по многим другим вопросам, преду-смотренным Конституцией Российской Федерации, законодатель может принимать только ординарные федеральные законы.
Такой подход в юридической науке не является единственным, хотя, безусловно, он в настоящее время доминирует. Другой подход построен на том, что Основной закон Российской Федерации не устанавливает закрытый бланкетный перечень вопросов, которые должны быть урегулированы посредством федеральных конституционных законов. Наиболее активно второй подход отстаивает Б.А. Страшун.
По мнению Б.А. Страшуна исключение возможности принятия федеральных конституционных законов по вопросам, прямо предусмотренным Конституцией, приводит к тому, что ": не включенная в этот перечень конституционная материя должна регулироваться обычными федеральными законами, а это позволяет майоризировать 50% минус 1 состава каждой палаты Федерального Собрания (разумеется, если с этим будет согласен Президент Российской Федера-ции), т.е. принять конституционное по своему характеру решение, с которым не будет согласна половина законодателей"9.
Вызывает, по крайней мере недоумение, ситуация, когда федеральная Конституция, например, в отношении однопорядковых институтов конституционного права в одних случаях требует принять федеральный конституционный закон, а в других случаях такого требования нет. Почему, скажем, порядок деятельности федерального Правительства определяется федеральным конституционным законом (часть 2 статьи 114 Конституции России), а Президента России нет?
Т.Я. Хабриева, комментируя Постановление Конституционного Суда России о толковании части 4 статьи 105 и статьи 106 Конституции от 23 марта 1995 года, признает необходимым принять Федеральный конституционный закон "О Федеральном Собрании Российской Федерации", хотя и не предусмотренного Конституцией России, но соответствующего логике конституционного законодателя.
Полагаем, что любые доводы должны быть построены, прежде всего, на анализе конституционных предписаний. Но при этом нельзя не учитывать, что в принципе, признание наличия открытого перечня вопросов, которые могут быть урегулированы данным видом федеральных законов объективно актуализирует проблематику допустимости судебного конституционного контроля в отношении их.
Толкуя буквальный смысл нормы, содержащейся в части 1 статьи 108 Конституции Россий-ской Федерации, можно сделать вывод о том, что федеральные конституционные законы принимаются по любым вопросам, предусмотренным федеральной Конституцией. Однако для понимания и оценки смысла данной конституционной нормы необходимо учитывать их взаимосвязь с другими его положениями, в которых раскрываются особенности регулирования посредством федеральных конституционных законов. По предметам ведения России принимаются федеральные конституционные законы и ординарные федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации (часть 1 статьи 76 Конституции России), статьей 71 Конституции установлены все предметы исключительного ведения России.
Среди правоведов устоявшейся является позиция определения предметов ведения через отдельные вопросы (группы вопросов) государственной жизни. Более того, в отношении сфер жизнедеятельности и отраслей управления высказывается мнение о целесообразности употребления одного термина - "вопросы".
В Конституции России при персонификации предметов совместного ведения России и ее субъектов используются такие термины как "вопросы", "общие вопросы", "координация вопросов". Тождественность этих терминов подтверждается и практикой Конституционного Суда Рос-сии. В частности, Суд в обосновании своей позиции в Постановлении о проверке конституцион-ности ряда положений Лесного кодекса России от 9 января 1998 года подчеркнул, что ":Федеральное Собрание вправе осуществлять законодательное регулирование вопросов, от-носящихся к предметам совместного ведения"... Следуя аргументации :, надо было бы предположить, что по : вопросам (которые согласно статье 71 Конституции Российской Федерации находится в ведении Российской Федерации) : вообще не может быть федеральных нормативных правовых актов подзаконного характера".
Предметы ведения, конституционно закрепленные за Россией, совместно за Россией и ее субъектами и есть вопросы, предусмотренные Конституцией Российской Федерации. В данном контексте эти термины тождественные. Концепция предмета регулирования федеральных конституционных законов, заложенная в действующей Конституции, явно выходит за пределы ее бланкетных норм. Видимо поэтому, сторонники "усеченного" подхода исходят из необходимости внесения в Конституцию определенных конституционных поправок. К примеру, А.В. Мицкевич предлагает внести уточнения в часть 1 статьи 108 Основного закона России, с тем, чтобы установить более жесткий предел числа случаев издания конституционных законов.
