А.А. Петров Академический юридический журнал, N 3, 2002 г.
Вопрос о правовой природе решений Конституционного Суда Российской Федерации является одним из центральных вопросов отечественной теории и практики конституционного правосудия. Большое внимание, которое уделяется этой теме, можно объяснить в основном двумя обстоятельствами. Во-первых, без четких представлений о правовой природе решений Конституционного Суда невозможно правильное понимание и адекватное практическое воплощение этих решений, поскольку механизм их воздействия на законодательство и правоприменительную практику, порядок их исполнения, порядок применения ответственности за их неисполнение определяются в основном как раз их особой правовой природой. Во-вторых, само конституционное правосудие как таковое иногда все еще воспринимается как новое для нашего права явление, несмотря на то, что история Конституционного Суда Российской Федерации насчитывает уже десять лет.
Анализ литературы и публикаций в юридической периодике показывает, что среди основных проблем конституционного правосудия практически нет таких, по которым сформировалось бы полное единство взглядов ученых - теоретиков права и юристов-практиков. Не является исключением в этом плане и вопрос о правовой природе решений Конституционного Суда. Вместе с тем "объем" дискуссии по этому вопросу таков, что становится возможным обобщение существующих позиций и объяснение причин их появления. На этой основе могут быть намечены и предпосылки к выработке теоретического решения проблемы.
В качестве вводного замечания отметим, что, по крайней мере, некоторые из имеющихся на сегодняшний день точек зрения по поводу правовой природы решений Конституционного Суда имеют в своей основе те установки, которые были заложены и сформулированы еще советской теорией права. Это касается, в частности, использования при обсуждении данной проблемы таких категорий, как норма права, нормативный правовой акт, нормотворчество, источник права, толкование права. Определения этих понятий хорошо известны, они в более-менее неизменном виде воспроизводятся в отечественной юридической литературе на протяжении многих лет. Но столь же хорошо известно и другое - практика государственного строительства в СССР не знала конституционного правосудия, появление и утверждение которого в нашей стране стало возможным только после слома тоталитарного режима и начала широких демократических преобразований. Отсюда, казалось бы, очевидно, что при применении к проблемам конституционного правосудия понятийного аппарата, выработанного правовой наукой в советское время, нужно соблюдать известную осторожность. Однако делается это далеко не всегда, и в результате некритичный перенос этого понятийного аппарата на современную правовую действительность зачастую приводит к весьма и весьма небесспорным выводам.
1. Основополагающие нормы, регулирующие организацию и деятельность Конституционного Суда Российской Федерации, расположены в главе 7 Конституции Российской Федерации, озаглавленной "Судебная власть" (часть 3 статьи 118, статья 125, статья 128 Конституции). Федеральный конституционный закон "О судебной системе Российской Федерации"1 называет Конституционный Суд России в числе других федеральных судов (часть 3 статьи 4, часть 1 статьи 10, часть 1 статьи 13, часть 1 статьи 17, часть 1 статьи 30, части 2-4 статьи 33). Статья 18 названного Закона, а также статья 1 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации"2 определяют Конституционный Суд как судебный орган конституционного контроля, самостоятельно и независимо осуществляющий судебную власть посредством конституционного судопроизводства. Таким образом, Конституционный Суд при всей своей специфике является прежде всего именно судом, органом судебной власти.
Из факта преобладания судебной функции в деятельности Конституционного Суда нередко делается вывод о том, что его решения не являются источниками права и лишены какой-либо нормативности. Так, В.М. Ведяхин и А.М. Ефремов отмечают, что "в соответствии со ст.15 Конституции в нашей стране верховенство Конституции, закона признается четко обозначенным правовым принципом. Поэтому ни разъяснения Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ, ни решения Конституционного Суда РФ не должны создавать новых правовых норм"3. По мнению П.Е. Кондратова, "Конституционный Суд, признавая утратившими силу некоторые законы, выступает в роли как бы "негативного законодателя". Но в любом случае он не создает положительных норм. Поэтому и фактическим, и юридическим регулятором общественных отношений в конечном счете выступают не его решения, а Конституция и нормативные акты, принятые законодателем, Президентом, Правительством"4. Б.С. Крылов, критикуя одно из решений Конституционного Суда, утверждает, что "суду не принадлежит право даже опосредованно вводить новые правовые нормы"5. Н.А. Богданова, хотя и признает существенное влияние решений Конституционного Суда на правовую систему и на правоприменение, все же не менее категорично утверждает, что "судебный орган конституционного контроля не создает право"6. Весьма жесткую позицию занимает по этому вопросу А.Д. Бойков: "Исходя из факта разделения властей (ст. 10 Конституции РФ), деятельность Конституционного Суда РФ не может быть признана законодательной. Но она не является и правотворческой, ибо она не подчинена принципам правотворчества, не основывается на осознании и учете возникающих в сфере общественных отношений потребностей правового опосредования, не вписывается в схему видов правотворчества и не может завершаться ни готовым законопроектом, ни, тем более, законом". На этом основании он даже приходит к выводу о том, что "для правоприменителя решения Конституционного Суда РФ по большому счету должны быть безразличны, ибо правоприменитель (в нашем случае - органы предварительного следствия, прокурорского надзора и суда) обязан в силу Конституции РФ руководствоваться только Конституцией и федеральными законами"7.
Весьма подробно излагает свою позицию В.А. Петрушев. Рассматривая вопрос о юридической природе актов судебного толкования права, он пишет: "Представляется, что в ходе толкования права судебные органы могут только разъяснять содержание толкуемых норм права. Создавать новые нормы права (пусть даже производные от толкуемых норм) они не правомочны. Это вытекает из предназначения суда в условиях, когда действует принцип разделения властей. Вторжение суда в область нормотворчества неизбежно приводит к нарушению баланса между различными ветвями власти, к подмене законодательной власти судебной. Сказанное в полной мере относится и к Конституционному Суду Российской Федерации. Осуществляя толкование Конституции, принимая иные решения, он не может создавать при этом каких-либо норм права"8.
Все вышеперечисленные авторы, как видно из приведенных цитат, принципиально не признают наличия у Конституционного Суда каких-либо правотворческих возможностей именно потому, что он является органом судебной власти. В этом трудно не увидеть хорошо известного тезиса о сугубо правоприменительной роли суда9. Но нельзя отрицать и другое. Во-первых, Конституционный Суд является совершенно особым судом (настолько особым, что его иногда рассматривают как воплощение не судебной, а контрольной ветви государственной власти), он обладает такими полномочиями, которых нет у судов общей юрисдикции. Уже одно это обстоятельство не позволяет безоговорочно отрицать нормотворческий характер деятельности Конституционного Суда и нормативную природу его решений. Во-вторых, позиция об исключительно правоприменительной роли суда сложилась в условиях всевластия представительных органов. Понятно, что в таких условиях конституционное правосудие существовать не может, а значит, соответствующие им теоретические представления о роли суда не могут применяться при рассмотрении проблем, связанных с деятельностью Конституционного Суда. Иное дело - сейчас, когда государственная власть осуществляется на основе принципа ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Принцип разделения властей, на наш взгляд, предполагает наличие нормотворческих возможностей у органов всех трех названных ветвей власти, в том числе и у судов (при этом органы различных ветвей власти осуществляют нормотворческую деятельность в пределах своих специфических функций и в особом порядке, опять-таки специфичном для каждой ветви власти).
К сказанному нужно добавить, что идея о монополии законодательных органов на создание правовых норм, на которой, в частности, основаны рассуждения В.А. Петрушева, не согласуется с реальной действительностью. Органы исполнительной власти, например, Правительство Российской Федерации, тоже издают нормативные правовые акты, занимаются нормотворчеством. Это нормотворчество, конечно, существенно отличается от нормотворчества органов законодательной власти по целому ряду параметров (по целям, предназначению принимаемых актов, по процедуре их принятия и т.д.), но вряд ли можно всерьез утверждать, что, скажем, Правила сдачи квалификационных экзаменов и выдачи водительских удостоверений, утвержденные Постановлением Правительства России от 15 декабря 1999 года, есть ненормативный акт.
2. В связи с проблемой решений Конституционного Суда Российской Федерации довольно часто используется понятие прецедент. Так, Л.В. Лазарев: указывает, что решения Конституционного Суда являются "нормативно-интер-претационными", прецедентными. В.А. Кряжков и тот же Л.В. Лазарев в своем учебнике по конституционному правосудию называют решения Конституционного Суда "прецедентно-обязательными": "Решение прецедентно-обяза-тельно и для самого Суда. Это придает стабильность и определенную стройность правоотношениям, несет в себе момент уважения к сторонам конституционного процесса, которые вправе рассчитывать на то, что Суд в данном деле будет следовать той же юридической логике, какой он придерживался ранее, при рассмотрении близких по значению вопросов". Мнение о прецедентной природе решений Конституционного Суда высказывает и Ж.И. Овсепян, которая среди стадий конституционного судопроизводства упоминает "исполнительное производство, обеспечение действия решения КС РФ как нормативного акта (судебного прецедента)". Ю.В. Кудрявцев считает, что "в силу статьи 1651 прежней Конституции Конституционный Суд в определенной мере получил санкцию на создание прецедентов и "творение права". Б.С. Эбзеев полагает, что правовые позиции Конституционного Суда "обладают характером правовых прецедентов, связывающих всех участников конституционных отношений".