надзорную деятельность во взаимодействии с правоохранительными и финансовыми органами власти, банками.
Что касается правоохранительных полномочий, то они должны реализовываться Федеральной службой налоговой полиции. Правоохранительная деятельность - деятельность специализированных органов государства, защищающих жизнь, здоровье, имущество граждан, их собственность, а также собственность и интересы государства. Для такого рода деятельности характерны определенные особенности. Например, начало деятельности правоохранительных органов должно иметь повод - сообщение о совершение преступления или иного правонарушения, либо о готовящемся правонарушении. Осуществление правоохранительной деятельности происходит только на основании и в строгом соответствии с законом, а также в определенной процессуальной форме. Важной чертой является то, что правоохранительную деятельность могут осуществлять только лица, состоящие на службе в правоохранительных органах и имеющие специальную подготовку[5].
На сегодняшний день перечень правоохранительных органов закреплен в Федеральном законе 'Об оперативно-розыскной деятельности'[6] и является исчерпывающим. В перечне не упоминаются ни МНС ни его подразделения. Из этого можно сделать вывод о невозможности осуществления МНС и ГНИ правоохранительных полномочий.
Таким образом, из компетенции налоговых органов должны быть изъяты:
право проведения выездных проверок;
право производить выемку документов и их изъятие;
право осматривать (обследовать) любые используемые налогоплательщиком для извлечения дохода либо связанные с содержанием объектов налогообложения производственные, складские, торговые и иные помещения и территории;
право проведения инвентаризации имущества налогоплательщика;
право вызывать в качестве свидетелей лиц, которым могут быть известны обстоятельства, имеющие значение для проведения налогового надзора.
Изъятие перечисленных полномочий из компетенции налоговых органов и передача их в исключительное ведение органов Федеральной службы налоговой полиции объясняется тем, что все они (полномочия) являются следственными действиями, направленными на получение информации о совершении (или об отсутствии факта) нарушения налогового законодательства налогоплательщиком. Иными словами, необходимость в таких действиях возникает, когда имеются веские основания предполагать, что налогоплательщик не соблюдает правила учета доходов и расходов и объектов налогообложения, не уплатил или уплатил не полностью суммы налога, скрыл от налогообложения наличие у него объектов налогообложения - для проверки такого рода подозрений и производится выездная налоговая проверка при которой на месте уполномоченное должностное лицо выясняет правильность ведения финансовых документов и полноту отраженных в них данных, а также производит осмотр различного рода нежилых помещений налогоплательщика, кроме того, может понадобиться выемка скрываемых финансовых документов и изъятие тех из них, которые могут являться доказательствами по делу о совершении налогового правонарушения, чтобы предотвратить их возможное уничтожение. Выемка документов может понадобиться в случае непредставления налогоплательщиком по требованию налогового органа сведений, необходимых для проведения налогового надзора, сам факт такого непредставления является налоговым правонарушением, ответственность за совершение которого предусмотрена ст.126 Налогового кодекса РФ.
Как известно, уголовное, гражданское, административное, таможенное законодательство предусматривает участие свидетеля в процессе только после начала соответствующего производства по делу. Это объясняется тем, что у свидетеля, как у участника процесса (гражданского, уголовного, административного и др.) существуют свои права и обязанности, гарантированные законодательством и их нарушение влечет неблагоприятные последствия для лиц, их нарушивших. В налоговом же законодательстве процессуальные права и обязанности свидетеля остались неурегулированными, что вряд ли модно расценивать как положительный момент. Кроме того, представляется не совсем логичным, что если ведется уголовное расследование или административное производство, то вызов и допрос свидетеля является исключительной прерогативой органов Федеральной службы налоговой полиции России, как, впрочем, и проведение всех других следственных действий, в то же время, в случае производства по делам о налоговом правонарушении эти права принадлежат еще и налоговым органам.
С нашей точки зрения, в Налоговом кодексе необходимо закрепить нормы о том, что свидетель может привлекаться к участию в процессе только после начала производства по налоговому правонарушению, во-вторых, перечисление его прав и обязанностей как участника 'налогового' процесса. В таком случае вызов и допрос свидетеля по делу будет проходить исключительно в рамках расследования налогового правонарушения и следовательно это право (вызова и допроса свидетеля) должно принадлежать правоохранительным органам, ведущим производство по данному делу - органам ФСНП.
Кроме того, из компетенции налоговых органов необходимо изъять права, касающиеся приостановления операций по счетам налогоплательщиков и наложения ареста на имущество. Аргументом в пользу такой позиции является то, что и приостановление операций по счетам и арест имущества представляют собой способ обеспечения исполнения решения о взыскании налога. Взыскание налога подразумевает под собой принудительное исполнение обязанности налогоплательщика и возможно только после того, как все 'добровольные' средства исчерпаны и лишь по истечению срока уплаты налога, указанного в требовании об уплате, направленного налоговым инспектором недобросовестному налогоплательщику. Кроме того, такая мера чаще всего применяется либо во время производства по делу о налоговом правонарушении - в этой ситуации логичным будет принятие решения о применении такого рода обеспечительных мер органом, осуществляющим производство по делу; либо уже во время рассмотрения дела о налоговом правонарушении судом - в этом случае постановление о приостановлении операций по счетам или о наложении ареста на имущество должно выноситься судом, если до этого такие меры не были приняты органами, ведущими предварительное производство по делу. С нашему мнению, все меры, принудительного характера, обеспечивающие уплату налогов и сборов, должны применяться 'силовыми' структурами - в налоговой сфере таковой является ФСНП.
Помимо перечисленного, логичным было бы изъятие из ведения налоговых органов права взыскивать недоимки по налогам и сборам. Как уже отмечалось, в соответствии с действующим налоговым кодексом, взыскание недоимок по налогам представляет собой принудительное исполнение обязательств налогоплательщика по уплате налога или сбора. Однако для того, чтобы установить факт неуплаты или неполной уплаты налога (сбора) необходимо провести определенные следственные действия и получить информацию, доказывающую факт правонарушения. Очевидно, что поиском такого рода информации должны заниматься органы ФСНП, обладающие правом на ведение оперативно-розыскной деятельности, а также правом на проведение дознания и предварительного следствия по уголовному делу и вести дела об административных правонарушениях и, несомненно, именно органы налоговой полиции должны обладать полномочиями по ведению производства по делам о налоговых правонарушениях и в зависимости от результата, полученного после проведения следственных мероприятий, именно органы налоговой полиции должны принимать решения о взыскании недоимок по налогам или неуплаченных сумм налога или сбора.
Необходимо также отметить, что право на заявление ходатайства об аннулировании или о приостановлении действия выданных юридическим и физическим лицам лицензий на право осуществления определенного вида деятельности также необходимо изъять из ведения налоговых органов, поскольку это компетенция других государственных органов. В соответствии с действующим законодательством существуют законодательно закрепленные основания изъятия или приостановления действия лицензии, выданной компетентным государственным органом. И именно орган, осуществляющий лицензирование конкретного виды деятельности, выдающий лицензии является субъектом государственного надзора за соблюдением законодательства в этой сфере. В данной ситуации пересечение полномочий нецелесообразно.
Что касается п. 16 ст. 31 Налогового кодекса РФ, то представляется целесообразным исключить этот пункт в связи с тем, что только две категории исков относятся непосредственно к налоговым правоотношениям (взыскание налоговых санкций и досрочное расторжение договоров о налоговом кредите и об инвестиционном налоговом договоре), а все остальные категории лежат за пределами налоговых правоотношений и налоговые органы при реализации предоставленного названным пунктом права на иск выступают в несвойственной для них роли и вторгаются в сферу иных правоотношений. Кроме того, как уже отмечалось, взыскание налоговых санкций - правомочие более близкое к характеру деятельности налоговой полиции, нежели налоговых органов, а досрочное расторжение договоров о налоговом кредите - это прерогатива тех государственных органов, которые предоставили такой кредит (ст. 63 Налогового кодекса РФ).
Соответственно предлагаемым изъятиям необходимо внести изменения в статьи, посвященные следственным действиям по делу о налоговом правонарушении в части, касающихся уполномоченных лиц, производящих эти действия.
Таким образом, ч. 1 ст. 31 Налогового кодекса РФ в предлагаемой нами редакции будет выглядеть следующим образом:
Налоговые органы вправе:
требовать от налогоплательщика или налогового агента документы по формам, установленным государственными органами и органами местного самоуправления, служащие основаниями для исчисления и уплаты (удержания и перечисления) налогов, а также пояснения и документы, подтверждающие правильность исчисления и своевременность уплаты (удержания и перечисления) налогов;
проводить камеральные налоговые проверки;
привлекать для проведения камеральных налоговых проверок специалистов, экспертов и переводчиков;