Горшкова С. А. Академический юридический журнал, N 1, 2001 г.
Россия, несмотря на временное ухудшение отношений с Советом Европы, сделала еще один важный шаг на пути интеграции в европейское правовое пространство. 14 сентября 2000 г. Российское правительство подписало Европейскую социальную хартию в новой редакции. На очереди встал вопрос о ее ратификации.
Долгое время наша страна не решалась присоединиться к Европейской социальной хартии, одному из основополагающих международных договоров, включенных в систему европейской защиты прав человека. Причины здесь больше внутренние, хотя сама по себе Хартия является достаточно трудным для выполнения международным договором.
Дело в том, что Хартия требует от ее участников соблюдения европейских стандартов по экономической и социальной защите прав человека. А выполнение этих стандартов для ряда стран, включая и Россию, в силу состояния их социально-экономического развития, жизненного уровня населения, системы обеспечения гарантий и защиты экономических и социальных прав граждан, является трудно выполнимой задачей.
Европейская социальная хартия (далее в статье - Хартия) дополняет Конвенцию о защите прав человека и основных свобод (которая при всех своих бесспорных достоинствах не содержит гарантии экономических и социальных прав человека) и направлена на повышение благосостояния граждан государств-участников. Нормы Хартии мало, чем отличаются от норм конвенций Международной организации труда (МОТ) и Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах, гарантии которых касаются социальных прав, однако Хартия имеет большое значение в качестве источника европейского права, поскольку ориентируется на стандарты Совета Европы и учитывает уровень социально-экономического развития европейских стран. В настоящее время Европейская социальная хартия представлена двумя вариантами текстов, оба которых имеют силу.
Европейская социальная хартия появилась по инициативе государств - членов Совета Европы и была подписана в Турине 18 октября 1961 г., а вступила в силу 26 февраля 1965 г. Она включает общие принципы, которыми должны руководствоваться государства-члены Совета Европы в своей социальной политике и предоставляет правовые гарантии экономических и социальных прав для лиц, находящихся под их юрисдикцией. Хартия первоначально содержала 19 основополагающих прав.
В мае 1988 г. был подписан и 4 сентября 1992 г. вступил в силу Дополнительный протокол к Европейской социальной хартии. На 1 октября 2000 г. Протокол подписали 22 страны, из которых 10 его ратифицировали. Он устранил некоторые пробелы в Хартии и увеличил содержащийся в ней перечень основных экономических и социальных прав до 2311.
К началу 90-х гг. стало очевидно огромное положительное влияние Хартии на защиту экономических и социальных прав граждан государств-участников договора. Наряду с этим обнаружились серьезные недостатки, которые мешали в полной мере реализовать потенциальные возможности Хартии, в частности в организации системы контроля за выполнением ее норм в государствах-участниках. Необходимо было также учесть, что к этому времени в Европе произошли значительные социально-экономические и политические перемены, в развитых в экономическом отношении европейских странах изменились стандарты и гарантии социальных прав, в ряде стран Центральной и Восточной Европы, проводивших демократические реформы, нормы Хартии стали важным ориентиром при формировании их социальной политики. Все это потребовало уточнения содержания Хартии и совершенствования системы контроля за соблюдением социальных прав в государствах - участниках договора.
Учитывая это, 21 октября 1991 г. был подписан Протокол, который должен внести поправки в Хартию, направленные на повышение эффективности функционирования ее контрольного механизма. По состоянию на 1 октября 2000 г. Протокол подписали 24 страны, из которых 17 его ратифицировали, однако он еще не вступил в силу, поскольку для этого необходима ратификация его 35 странами.
На 1 октября 2000 г. участниками Хартии 1961 г. были 24 страны (еще 8 стран подписали, но не ратифицировали договор).
В 90-х гг. шла работа над новой редакцией договора в рабочей группе Комитета по Хартии. Представленная им пересмотренная Европейская социальная хартия была одобрена Комитетом министров Совета Европы и открыта в мае 1996 г. для подписания государствами - членами Совета Европы.
По сведениям Секретариата Совета Европы на 1 октября 2000 г., из 41 государства-члена этой европейской организации Хартию в новой редакции подписали 24, включая Россию. Однако лишь 8 государств ее ратифицировали: Болгария, Кипр, Эстония, Франция, Италия, Румыния, Словения и Швеция. Некоторые страны, подписав этот договор в мае 1996 г., не спешат ее ратифицировать. Но поскольку для вступления в силу Хартии необходима была ратификация ее 3 странами, то Хартия начала действовать с 1 июля 1999 г.
Действие Хартии в прежней редакции будет иметь силу еще до тех пор, пока все ее государства-участники не ратифицируют пересмотренную Хартию. Согласно статье "В" (п.2) части III с момента вступления в силу для страны обязательств пересмотренной Хартии для нее перестают действовать обязательства, предусмотренные в ее прежней редакции.
Хартия в новой редакции включает пять частей. В I части определены цели, к достижению которых стремятся стороны соглашения, а II часть (основная) содержит 31 статью с экономическими и социальными правами (на 8 больше прав по сравнению с прежней редакцией). В статьях также приведены критерии защиты прав граждан в сфере социального обеспечения (пенсии, пособия по безработице и инвалидности, медицинское обслуживание и другие). В III части прописаны порядок принятия обязательств по новой редакции Хартии и взаимосвязь ее с Хартией в прежней редакции. Механизм контроля за осуществлением обязательств, установленных в договоре, и порядок подачи коллективных жалоб рассматривается в IV части. В V части изложены вопросы запрета дискриминации, освобождения от обязательств в период войны или иных чрезвычайных обстоятельств, ограничения прав, отношений между Хартией и национальными законами или другими международными договорами, имплементации взятых на себя обязательств и внесения поправок к частям Хартии. Порядок подписания, ратификации, вступления в силу, территориального применения, денонсации и нотификации Хартии дается в VI, последней части.
Примечательно, что присоединение к Хартии еще не означает для государства-участника обязательное выполнение всех положений ее II части. Обязательства, закрепленные в статье "А" части III, позволяют участнику договора выборочно подходить к определению социальных прав, имеющих для него обязательную юридическую силу. Однако участник договора обязан считать себя связанным, по крайней мере, шестью из девяти статей II части, а именно: право на труд (ст.1), право на объединение (ст.5), право на заключение коллективных договоров (ст.6), право детей и подростков на защиту (ст.7), право на социальное обеспечение (ст.12), право на социальную и медицинскую помощь (ст.13), право семьи на социальную, правовую и экономическую защиту (ст.16), право работников-мигрантов и их семей на защиту и помощь (ст.19) и право работников на равные возможности и на равное обращение в сфере занятости без дискриминации по признаку пола (ст.20). Кроме того, необходимо, чтобы общее число статей или пронумерованных пунктов II части, с которыми участник считает себя связанным, не могло быть меньше соответственно 16 (из 31) или 63 (из 83)2.2
Некоторые страны при подписании и ратификации договора не включили в свои обязательства те его статьи и пункты, которые они сочли для себя трудными в выполнении. Так, из 20 стран, ратифицировавших в 1998 г. Хартию 1961 г., 11 стран не взяли обязательства по ст.8 п.4 (регулирование приема на работу женщин для работы в ночное время в промышленности и запрещение использовать женщин на подземных и других работах по причине опасности и вредности для здоровья или тяжести); 9 - по ст.8 п.3 (предоставление свободного времени для работающих матерей, кормящих своих грудных детей); 8 - по ст.7 п.1 (о минимальном возрасте приема на работу) и ст.8 п.2 (о незаконности увольнения женщины, если предприниматель уведомляет ее об увольнении во время отсутствия ее на работе в связи с отпуском по беременности или уведомляет ее об увольнении с работы в такое время, когда срок уведомления истекает во время ее отсутствия); 7 - по ст.4 п.4 (право на получение в разумные сроки уведомления о прекращении работы по найму); 6 стран - по ст.2 п.4 (предоставление дополнительных оплачиваемых выходных дней или сокращение рабочего дня для занятых на опасных или вредных для здоровья работах) и по ст.7 п.9 (о необходимости регулярного медицинского осмотра лиц в возрасте до 18 лет, занятых на работах, предусмотренных национальными законами или положениями), а также по другим статьям.
Хартия содержит действенный механизм контроля за соблюдением социально-экономических прав человека, способствует выравниванию уровней социальной защищенности лиц, находящихся под юрисдикцией государств-участников, позволяет стимулировать развитие и совершенствование их законодательств.
Контрольный механизм за соблюдением положений Хартии (как прежней, так и новой редакции), вступивший в силу с 1992 г., предусматривает каждые два года направление в Совет Европы правительственных докладов государствами - участниками договора о соблюдении тех положений Хартии, к которым они присоединились.
Как показывает практика, наиболее трудно выполнялись государствами-участниками, помимо названных выше пунктов статей, взятые обязательства по соблюдению таких положений, как право работников зарабатывать себе на жизнь свободно избранным трудом (ст.1 п.2), право на объединение рабочих и предпринимателей для защиты своих экономических и социальных интересов (ст.5), создание механизмов для проведения переговоров между предпринимателями и работниками (ст.6 п.2), право работников и предпринимателей на коллективные действия в случае конфликтов интересов (ст.6 п.4), порядок приема на работу лиц, которые должны еще посещать школу для получения обязательного образования (ст.7 п.3), и других.