Процесс глобализации ведет ко все более массовому перемещению людей через государственные границы, к росту числа иностранных граждан, длительное время или постоянно проживающих на территории тех или иных государств. В результате возрастает значимость проблемы обеспечения их прав. Основным средством решения проблемы издавна была дипломатическая защита. В современных условиях она приобретает новое значение. Исключительно велика роль этого института для России, большое число граждан которой, наших соотечественников, оказалось за рубежом.
Правовая природа дипломатической защиты
Наиболее признанное понимание дипломатической защиты состоит, пожалуй, в том, что это процедура, при помощи которой государство защищает личные и имущественные права своих граждан в случае их нарушения в результате международно-противоправного поведения другого государства.
Дипломатическая защита была известна международной практике задолго до появления самой идеи международного права. Ей уделили значительное внимание юристы, стоявшие у истоков этой идеи. Ф. Суарец в начале XVII в. писал о допустимости даже войны в защиту прав своих подданных1. Э. Де Ваттель в XVIII в. утверждал: 'Суверен обиженного гражданина должен отомстить за нанесенную ему обиду и обязать, если это возможно, обидчика полностью возместить ущерб или наказать обидчика:'2 . Начиная с Фомы Аквинского в Европе получило распространение мнение о праве государства вмешиваться в дела других государств, если последние преследуют христиан.
Институт дипломатической защиты является общепризнанным в современном международном праве. Постоянная палата международного правосудия в решении по делу Мавромматиса (1924 г.) определила право государства защищать своих граждан как основной принцип международного права3. Право государства осуществлять дипломатическую защиту было подтверждено и Международным Судом ООН4.
Институт дипломатической защиты закреплен и такими универсальными конвенциями, как Венская конвенция о дипломатических сношениях 1961 г. (ст.3) и Венская конвенция о консульских сношениях 1963 г. (ст.5). Так, в первой из них говорится, что функции дипломатического представительства состоят, в частности, 'в защите в государстве пребывания интересов аккредитующего государства и его граждан в пределах, допускаемых международным правом'.
Институт дипломатической защиты закреплен и внутренним правом государств, как конституционным, так и относящимся к органам внешних сношений. Положение о Посольстве Российской Федерации, утвержденное Указом Президента от 28 октября 1996 г., в качестве одной из функций посольства указывает: 'Защита в государстве пребывания прав и интересов граждан и юридических лиц Российской Федерации с учетом законодательства государства пребывания'.
В области дипломатической защиты имеется богатая практика, бесчисленное количество прецедентов. Вместе с тем нельзя не заметить, что практика крупных держав зачастую представляла злоупотребление этим институтом. Они добивались того, чтобы с их гражданами обращались в соответствии со стандартами цивилизованности, которые определялись ими самими. Так, в решении Генеральной комиссии по претензиям США-Мексика 1926 г. ( дело 'Робертс клейм') относительно стандартов обращения с американскими гражданами в мексиканских тюрьмах говорилось: 'Факты относительно качества обращения с иностранцами и гражданами могут быть важны для определения обоснованности жалоб о плохом обращении с иностранцем. Но такое качество не является окончательным критерием соответствия действий властей международному праву. Этим критерием в широком смысле является то, обращаются ли с иностранцами в соответствии с принятыми стандартами цивилизованности'5 . Для достижения этой цели не останавливались перед применением силы.
В результате государства - жертвы подобной политики - стремились ввести определенные ограничения дипломатической защиты. Латиноамериканские государства, чаще других страдавшие от злоупотреблений дипломатической защитой, выдвинули ряд доктрин, таких, как 'доктрина Кальво', призванных ограничить вмешательство западных держав. Они, в частности, добивались того, чтобы в контракты с иностранными компаниями включался пункт об отказе от дипломатической защиты.
Это встретило отрицательную реакцию западных держав. Они утверждали, что право на дипломатическую защиту принадлежит государству и гражданин не может от него отказываться. Так в практическом плане возник вопрос о том, кому же принадлежит право на дипломатическую защиту. Нет сомнений в том, что государство обладает таким правом.
В упоминавшемся решении Постоянной палаты международного правосудия по делу о концессиях Мавромматиса в Палестине говорилось: 'Выступая в защиту одного из своих граждан :государство, по существу, отстаивает свое собственное право, принадлежащее ему право обеспечивать уважение норм международного права по отношению к его гражданам'.
Право на дипломатическую защиту в теории и практике рассматривалось как дискреционное право государства. Иными словами, государство может само решать, осуществлять в данном случае защиту или нет. Такого рода концепция была подтверждена Международным Судом в решении по делу Барселонской компании: 'Государство должно рассматриваться в качестве единоличного судьи, решающего вопрос о необходимости предоставления защиты и ее объеме, а также о ее прекращении. В этом плане оно сохраняет дискреционное полномочие, осуществление которого может определяться соображениями политического или иного характера, не связанными с конкретным делом'6 .
Представляется, что подобная концепция не соответствует современному международному праву, в котором права человека заняли одно из центральных мест. Трудно объяснить, почему, признавая за человеком широкий комплекс прав, ему отказывают в праве на дипломатическую защиту. Важным шагом в изменении отмеченного положения явилось закрепление права гражданина на дипломатическую защиту в ряде новых конституций.
В Конституции России говорится: 'Российская Федерация гарантирует своим гражданам защиту и покровительство за ее пределами' (п. 2 ст. 61). Такое же положение содержит Конституция Украины7 . Еще более четкая формулировка содержится в Конституции Польши: 'Во время пребывания за границей польский гражданин обладает правом на защиту со стороны Польской Республики'8 . Такое же положение есть и в Конституции Венгрии9. Аналогичные положения появились в Основных законах и ряда других государств. Так, в конституциях Республики Корея и Гайаны говорится об 'обязанности' государства защищать своих граждан за рубежом. Правда, порядок осуществления гражданином права на защиту пока не определен, что может затруднить его реализацию.
Сказанное подтверждает значение дипломатической защиты для обеспечения прав человека. Нельзя в этой связи не отметить появление нигилистических взглядов в отношении этого института. Утверждают, будто в связи с развитием международной защиты прав человека институт дипломатической защиты устарел. Ссылаются на то, что международные стандарты в области прав человека предусматривают равное обращение с гражданами и иностранцами в соответствии со Всеобщей декларацией прав человека. Такого рода позиции придерживается, например, видный латиноамериканский юрист Гарсиа Амадор10 .
Представляется, однако, что подобная точка зрения явно преувеличивает реальные возможности международной защиты прав человека. Поэтому дипломатическая защита сохраняет свое значение как средство обеспечения прав человека, что подтверждается и практикой государств. Дипломатическая защита содействует утверждению стандартов в области прав человека, установленных международным правом.
Так, упомянутый Гарсиа Амадор, будучи спецдокладчиком Комиссии международного права ООН по теме 'Ответственность государств', предложил следующий проект статьи: 'Государство обязано обеспечить иностранцам пользование теми же гражданскими правами и предоставлять им те же индивидуальные гарантии, которыми пользуются его граждане. Однако эти права и гарантии во всяком случае не будут меньше 'основных прав человека', признанных и определенных современными международными актами'11 .
Актуальность дипломатической защиты подтверждается международными актами. Так, принятая Генеральной Ассамблеей ООН в 1985 г. Декларация о правах человека в отношении лиц, не являющихся гражданами страны пребывания, подтверждает право иностранцев обращаться к консульским и дипломатическим представителям государства, гражданами которого они являются, с целью защиты. Аналогичное положение содержится и в Конвенции о защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей 1991 г. (ст.23).
Заслуживает внимания то обстоятельство, что упомянутая Декларация Генеральной Ассамблеи не только подтвердила право на дипломатическую защиту, но и конкретно указала права и основные свободы, которыми должны пользоваться иностранцы.
Дипломатическая защита остается действенным средством обеспечения уважения прав человека. Критическое отношение к ней объясняется многочисленными фактами злоупотребления этим институтом со стороны крупных держав. В современных условиях существенно расширяются возможности ее использования и небольшими государствами. Для ограничения произвола крупных держав и расширения возможностей других государств важно утверждение четких правил осуществления защиты. Не случайно по решению Генеральной Ассамблеи ООН тема дипломатической защиты включена в программу работы Комиссии международного права.
Новым моментом в развитии рассматриваемого института явилось признание права дипломатической защиты за такой международной организацией, как ООН. Организация направляет значительное число своих агентов в различные страны. Нередко они оказываются в опасных ситуациях, выполняя возложенные на них функции. Обеспечение им защиты со стороны организации имеет существенное значение не только для выполнения ими своих функций, но и для обеспечения их независимости в соответствии со ст. 100 Устава ООН.