Начальник отдела по надзору за исполнением природоохранного законодательства Генеральной прокуратуры РФ Ю.СТРЕЛЬНИКОВ
Старший научный сотрудник отдела правовых проблем экологии и прокурорского надзора НИИ при Генеральной прокуратуре РФ О.БЕДНЫЙ
13.10.2000
В сфере использования и охраны водных ресурсов сложилась напряженная обстановка. Так, в Прикаспийском регионе состояние промысловых запасов осетровых видов рыб оценивается как критическое и сохраняется тенденция к их дальнейшему сокращению. Снизился объем выпуска молоди рыбоводными заводами Севкаспрыбвода. Крайне мал пропуск осетровых в Волгу на места сохранившихся нерестилищ. Почти прекратился доступ осетровых на нерестилища р. Урала, Куры, Терека.
Негативно влияет на экологическую ситуацию в Прикаспийском регионе неуклонное повышение уровня Каспийского моря, в результате чего 8 нефтяных месторождений Западного Казахстана и одно Калмыкии затопило, что повышает опасность загрязнения моря нефтепродуктами. К числу основных загрязнителей относятся совместное американо - казахское предприятие "Тенгизшевройл", ООО Газодобывающая компания (ГДК) "Астрахангазпром", полигоны "Вега" (Россия) и "Галит" (Казахстан).
Отсутствие действенного контроля за экологической обстановкой и добычей рыбных ресурсов может привести в ближайшие годы к утрате промыслового значения уникального стада осетровых. Деятельность мафиозных группировок по массовому вылову осетровых уже привела к биологическому дисбалансу Каспийского моря. В результате массового браконьерства численность осетровых в западном Каспии снизилась в 9 раз.
Заметное сокращение осетра, калуги и других ценных пород рыб наблюдается и в Амурском ареале их обитания. Одновременно значительно уменьшилось количество повторно нерестящихся производителей этих пород рыб, что свидетельствует о соответствующем снижении численности их популяции.
Результаты прокурорского надзора позволили выявить основные причины бедственного положения в сфере воспроизводства, добычи и охраны водных биоресурсов.
С широким размахом ведется браконьерский лов в р. Амур и Охотском море. В этом регионе положение усугубляется еще и тем, что незаконной добычей рыбы ценных пород занимаются иностранные граждане. Так, на пограничных водоемах Амурской области отмечается интенсивное браконьерство китайских граждан. В 1996 - 1997 гг. зафиксированы факты применения ими в российских водах взрывчатых веществ. Причем начиная с 1996 г. количество катеров рыбоохраны уменьшается, а за последние два года река Уссури, устья рек Хар и Бихин (основные нерестовые притоки) практически не охраняются, что дает возможность браконьерам из КНР беспрепятственно углубляться в российские воды на 2 - 3 км. На попытки задержания граждане КНР реагируют агрессивно, и в большинстве случаев инспектора вынуждены ограничиваться изъятием орудий лова, незаконно добытой рыбы, иногда двигателей и плавсредств. Задерживается не более 10% нарушителей. Задержанные доставляются на пограничные заставы, передаются пограничникам с сопроводительными документами и уведомлением, что материалы по данному нарушению инспекцией будут переданы в прокуратуру для возбуждения уголовного дела. Однако в ряде случаев нарушители выдворяются из России в административном порядке до того, как принимается решение о возбуждении уголовного дела. Серьезные затруднения связаны со взысканием штрафа и возмещением ущерба российской стороне гражданами КНР, поскольку многие из них не работают или выплата заработной платы задерживается.
Наряду с браконьерством ущерб рыбным ресурсам наносится загрязнением водных объектов бассейна р. Амур. Причиной загрязнения фенолом рек Тунгуски и Амура специалистами был признан биогенный фактор - вторичное загрязнение за счет развития грибка "лептомитус" и ледовых водорослей. В зимний период 1997 - 1998 гг. возникла угроза подобного экологического бедствия. Для устранения причин такого загрязнения требуются средства, причем со стороны как России, так и Китая. Регулирование водохозяйственной и водоохранной деятельности в трансграничных водах должно проводиться с учетом интересов обеих стран.
Материально - техническая база, численность и финансовое обеспечение работников природоохранных и правоохранительных органов, ведущих работу по охране и рациональному использованию водных биоресурсов, не отвечает стоящим перед ними задачам и масштабам криминализации этой сферы. В среднем на одного госинспектора рыбоохраны в Хабаровском крае приходится свыше 680 км рек и береговой линии моря. В межрайонном отделе по борьбе с экономическими преступлениями при управлении внутренних дел Хабаровского края создано отделение экологических преступлений по защите биоресурсов с штатом всего 6 сотрудников, которое недоукомплектовано. В управлении милиции по охране рыбных запасов управления внутренних дел Астраханской области в 1999 г. сократили 10% личного состава. Каспийское бассейновое управление по охране и воспроизводству рыбных запасов по оснащенности речными судами находится в неудовлетворительном состоянии. Более 40% из них требуется ремонт. Основные транспортные средства для инспекторского состава - прогулочные алюминиевые шлюпки, мало пригодные для работы инспекторов рыбоохраны. В то же время на судостроительных заводах г. Астрахани размещено более 100 частных заказов на изготовление катеров с водометными двигателями, использование которых в промысловых зонах запрещено. Катера федеральной пограничной службы, дежурящие в местах наиболее интенсивного браконьерства, в 1998 г. были обеспечены горюче - смазочными материалами на 40% от необходимого объема, в 1999 г. - на 35%.
Как показали прокурорские проверки, значительный ущерб водным биоресурсам наносится правонарушениями, связанными с выдачей и реализацией лицензий на рыболовство.
Госкомрыболовство России крайне неэффективно распоряжается предоставленными ему рыбными ресурсами: необоснованно снижает цены на реализуемые рыбопродукты, проводит корректировки контрактов под факт вылова, увеличение квот по так называемым научным контрактам и др. Эти и другие недостатки в использовании и реализации квот на вылов рыбы усугубляются низким уровнем разработки и оформления контрактов с пользователями квот и договоров поручения с посредниками.
Так, Госкомрыболовство России без достаточных обоснований выделяет Каспийскому научному институту рыбного хозяйства (КаспНИРХ) квоты на вылов рыбы в научных целях, которые соответствуют промысловому вылову. В свою очередь, КаспНИРХ, получив завышенное количество квот, распределяет их с нарушениями законодательства. По договору с АОЗТ "Арис" выделена квота, хотя это предприятие является посредником и не имеет своих производственных мощностей. Заключен договор с ООО "Астраханьрыбагрогаз", не имеющим рыболовного участка. Все это дает основания сделать вывод, что при заключении договоров КаспНИРХ руководствовался не научными, а коммерческими интересами.
Рабочей группой Генеральной прокуратуры РФ выявлены незаконные решения, принимаемые Хабаровским краевым рыбохозяйственным Советом. Широко распространена практика в целях "экономической поддержки" выделения лимитов предприятиям и организациям, зачастую не имеющим никакого отношения к промыслу рыбы. Так, решением Тугуро - Чумикинского районного Совета лимиты выделены на вылов 100 т лососевых пород рыб районному комитету жилищного хозяйства, коопохотпрому - 20 т, потребительскому обществу - 10 т. В нарушение действующего законодательства главы администрации местного самоуправления самостоятельно выдают разрешения на вылов морепродуктов.
Органы исполнительной власти и местного самоуправления не принимают мер по развитию сети специально уполномоченных организаций и предприятий, ответственных за хранение и реализацию конфискованной морепродукции. Она нередко уничтожается или же в нарушение установленных правил "продается" нарушителям.
Особое внимание прокуроры уделяют соблюдению рыбоохранного законодательства при осуществлении в научных целях контрольного лова запрещенных к промыслу особо охраняемых пород рыб. В 1996 - 1997 гг. были выявлены факты незаконного увеличения управлением "Амуррыбвод" установленных Госкомрыболовством России квот вылова осетровых, в результате чего было незаконно выловлено 31,7 т рыб осетровых пород.
В утвержденном приказом Минсельхозпрода России от 6 ноября 1997 г. уставе Астраханского морского колледжа ему предоставлено право вести добычу, переработку и реализацию рыбы. В уставе или каких-либо других документах не установлено, с какой целью должен вестись лов рыбы, в каких объемах и как полученная продукция должна реализовываться. Осуществлять прокурорский надзор за использованием колледжем рыбных ресурсов практически невозможно из-за отсутствия соответствующих нормативных требований.
В деятельности территориальных и природоохранных прокуратур, действующих в регионах, обладающих водными биоресурсами федерального значения (Каспий, Арктика, Дальний Восток), надзор за исполнением законодательства о рыболовстве относится к приоритетным направлениям. Анализ выявленных в процессе прокурорского надзора причин ухудшения состояния водных биоресурсов и усиления криминализации рыболовного промысла позволяет подготовить предложения, направленные на коренное улучшение дел в этой сфере.
В первую очередь, следует завершить формирование законодательной базы по регулированию отношений в сфере охраны, воспроизводства и использования водных биоресурсов, которая имеет значительные пробелы. Не приняты Федеральные законы "О рыболовстве и охране водных биологических ресурсов", "О сохранении осетровых рыб и рациональном использовании их запасов", "О плате за пользование водными биологическими ресурсами" и др., не внесены необходимые изменения в УК РФ и КоАП.
Передача функций по охране морских биоресурсов Федеральной пограничной службе России требует принятия в установленном порядке изменений и дополнений в Федеральные законы "О континентальном шельфе Российской Федерации" и "Об исключительной экономической зоне Российской Федерации".