М.А. Суворов Академический юридический журнал, N 3, 2002 г.
В научной литературе и в законодательстве отсутствуют общепринятые определения понятий производство и административное производство, в частности, а также классификация их видов. Тем не менее, в гражданском судопроизводстве (процессе) четко выделяются понятия искового производства (ст. 113 - 230 Гражданско-процессуального кодекса РСФСР - далее ГПК), производства по делам, возникающим из административно-правовых отношений (ст. 231 - 244 ГПК) и особого производства (ст. 245 - 281 ГПК). Кроме того, выделяются процессуальные стадии производства в суде первой инстанции (раздел II ГПК), в кассационной инстанции (раздел III ГПК), в надзорной инстанции (глава 36 ГПК) и исполнительного производства (раздел V ГПК).
В уголовном судопроизводстве (процессе) также проводится дифференциация как по стадиям, так и по специфике процессуальных форм определенных категорий дел: досудебное (часть вторая Уголовно-процессуального кодекса РФ - далее УПК) и судебное (часть третья УПК) производства, в суде первой инстанции (раздел IX УПК), в суде второй инстанции (раздел XIII УПК), в надзорной инстанции (гл.47 УПК), производства по уголовным делам подсудным мировому судье (гл.41 УПК), рассматриваемым судом с участием присяжных заседателей (гл.42 УПК), в отношении несовершеннолетних (гл.50 УПК), производства по рассмотрению и разрешению вопросов, связанных с исполнением приговора (гл.47 УПК) и о применении принудительных мер медицинского характера (гл.51 УПК). Таким образом, в гражданском и уголовном процессах под производством понимаются как стадии рассмотрения дел, так и порядок рассмотрения их отдельных категорий.
В специальной литературе обосновываются различные подходы к вопросу о том, что следует понимать под административным производством. Общность в позициях большинства авторов сводится к признанию его частью административного процесса. Поэтому, оправданным было бы, прежде всего, определить логический объем самого понятия административного процесса. Обратимся вначале к наработкам, имеющимся в общей теории права, а также в науках уголовного и гражданского процессов.
Семантика процесса в "Словаре иностранных слов" трактуется как последовательная смена состояний, каких либо явлений, ход развития чего-либо; совокупность последовательных действий для достижения какого-либо результата; порядок осуществления деятельности1. Таким образом, термин процесс может отражать как статику (некий порядок), так и в динамику определенных явлений и действий.
Это понимание процесса вообще содержательно конкретизируется в представлениях о собственно юридическом процессе. Так, рассматривая юридический процесс как общеправовую конструкцию, В.И. Леушин трактует его как урегулированный процессуальными нормами порядок деятельности компетентных государственных органов, состоящий в подготовке, принятии и документальном закреплении юридических решений общего или индивидуального характера2. По признаку характера принимаемых решений юридический процесс он подразделяет на два вида - правотворческий и правоприменительный процессы. Результат правотворческого процесса - нормативные правовые акты, результат же правоприменительного процесса - принятие индивидуального юридического решения (акта) по рассматриваемому делу или вопросу.
Б.М. Лазарев интерпретирует юридический процесс как систему действий, реально совершаемых в соответствии с процедурой теми или иными гражданами, организациями, органами и должностными лицами, и систему правоотношений, складывающихся в результате и посредством этих действий3. При этом он подчеркивает, что юридические процедуры определяют стадии юридического процесса, их цели, последовательность и временные рамки, конкретные действия на каждой стадии, основания совершения и взаимосвязь этих действий, способы их оформления и фиксации.
Рассматривая гражданский процесс, Д.М. Чечот определяет его как совокупность процессуальных действий и возникающих в ходе этих действий процессуальных правоотношений, связанных с осуществлением правосудия по гражданским делам. Действия эти совершаются судом - органом по осуществлению правосудия, а также другими субъектами, привлеченными к рассмотрению дела4.
М.К. Треушников отмечает своеобразие тех отношений, которые возникают в гражданском судопроизводстве. Оно, по его мнению, заключается в том, что эти отношения могут осуществляться исключительно в порядке и в формах, установленных нормами гражданского процессуального права, а все участники процесса законом наделяются определенными процессуальными правами. В процессе гражданского судопроизводства совершаются лишь те действия, которые заранее предусмотрены процессуальными нормами5. Конечной же целью гражданского судопроизводства является, как известно, защита прав и законных интересов граждан, а также в определенных пределах и организаций.
По своей природе наиболее близок к административному процессу уголовный процесс. Авторы учебника "Уголовный процесс" определяют его как "предусмотренную законом и облеченную в форму правоотношений деятельность органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда (судьи) при участии организаций, должностных лиц и граждан, содержанием которой являются возбуждение, расследование, рассмотрение и разрешение судами уголовных дел, исполнение приговора, имеющая своей задачей обеспечить охрану прав и свобод человека и гражданина, общественного порядка и общественной безопасности, конституционного строя России от преступных посягательств"6. Кроме того, они указывают, что характерным для уголовного процесса является то, что вся система процессуальных действий и каждое из них в отдельности производятся в предусмотренном законом процессуальном порядке. Этот порядок обязателен для всех, так как обеспечивает законность производства по делу, права, интересы и свободы лиц, участвующих в деле, создает гарантии обоснованности и справедливости принимаемых решений.
Резюмируя вышеизложенное, можно сказать, что, во-первых, как гражданский, так и уголовный процессы - это, прежде всего, нормативно регулируемая деятельность компетентных государственных органов и иных участвующих в делах лиц; во-вторых, в нормах регулирующих и гражданский, и уголовный процессы закрепляются круг и порядок деятельности всех лиц, участвующих в процессе, последовательность, содержание и характер всех их действий. Особо обращает на себя внимание то обстоятельство, что в качестве одной из основных задач как уголовного, так и гражданского процессов авторы учебников называют обеспечение охраны прав и свобод человека и гражданина. В этом находит отражение закрепленная в статьях 2 и 18 Конституции Российской Федерации обязанность государства, всех его органов и должностных лиц соблюдать и защищать законные права и свободы человека и гражданина, которые являются непосредственно действующими и определяющими смысл, содержание и применение норм законодательства, а также деятельности любых органов государственной власти и местного самоуправления. Эти сущностные признаки юридического процесса по нашему мнению в полном объеме должны быть отнесены и к административному процессу, поскольку он является разновидностью юридического процесса.
В науке административного права утвердились два основных подхода к определению понятия административного процесса. Согласно первому, административный процесс охватывает всю деятельность, осуществляемую органами государственного управления.
Так, для Д.Н. Бахраха административный процесс - "это властная деятельность государственной администрации, осуществляемая в рамках административно-процессуальных форм и состоящая в решении определенных дел путем принятия и исполнения административных актов"7. Под государственной администрацией он понимает систему органов государственной исполнительной власти, а также осуществляющие административную власть иные государственные органы, их руководителей, структурные подразделения, администрацию государственных учреждений, предприятий, строевых подразделений8.
Д.Н. Бахрах выделяет три вида административных процессов:
- административно-правотворческий процесс - деятельность государственной администрации по принятию нормативных административных актов в порядке, установленном административно-процессуальной формой;
- административно-правонаделительный (оперативно-распорядитель-ный) процесс - деятельность субъектов государственной исполнительной власти по принятию и исполнению оперативно-распорядительных, правонаделительных и иных правоприменительных актов, направленных на организацию исполнения законов и иных правовых актов, осуществляемая в административно-процессуальной форме;
- административно-юрисдикционный процесс - деятельность субъектов государственно-исполнительной власти по разрешению споров между различными субъектами, а также по применению мер административного и дисциплинарного принуждения, осуществляемая в административно-процессуальной форме.
По мнению же Ю.М. Козлова, административный процесс это "урегулированная административно-процессуальными нормами деятельность исполнительных органов (должностных лиц) по рассмотрению и разрешению различного рода индивидуальных (курсив наш. - М.С.) административных дел, возникающих в сфере государственного управления, в порядке реализации функций исполнительной власти"9. При этом всю административно-процессуальную деятельность он подразделяет на административно-процедурный и административно-юрис-дикционный виды.
П.И. Кононов в статье "Административный процесс: подходы к определению понятия и структуры" предлагает следующее определение административного процесса - это внешняя правоприменительная деятельность органов и учреждений исполнительной власти, исполнительных органов местного самоуправления, иных уполномоченных государством субъектов (административных органов) по урегулированию (разрешению) в пределах их компетенции конкретных юридических дел, возникающих на основе материальных норм различных отраслей права, осуществляемая в предусмотренных процессуальными нормами несудебных формах (процедурах). В зависимости от функций, выполняемых административными органами в ходе разрешения индивидуальных юридических дел, он выделяет два крупных вида административного процесса: административно-распоряди-тельный и административно-охранительный.