Мы не случайно остановились на государственной службе в аспекте административно-правовых режимов в административно-политической сфере государственного управления, поскольку полагаем, что государственная служба представляет собой особый административно-правовой режим.
Прежде чем перейти к непосредственному анализу особенностей государственной службы в административно-политической сфере, есть смысл повторить выводы Ю.А. Кожанкова относительно государственной службыПрежде чем перейти к непосредственному анализу особенностей государственной службы в административно-политической сфере, есть смысл повторить выводы Ю.А. Кожанкова относительно государственной службы[1]. Они сводятся к следующим положениям.
1. Появление государственной службы связано с происходящими в России преобразованиями общества и государства в направлении демократии и рыночной экономики. При этом явной становится своего рода инверсия главенствовавших ранее трудовых отношений в отношения государственной службы, которая наступает там и тогда, где и когда происходит реальное разделение гражданского общества и государства.
Деятельность в рамках гражданского общества, получает тяготение к гражданско-правовому регулированию, куда, пусть и медленно, начинает двигаться современное трудовое законодательство. Деятельность же, происходящая в рамках, государства, в связи с реализацией его полномочий облачается в правовой режим (своего рода мундир) государственной службы и становится государственной службой как таковой.
2. Реализация полномочий государственных органов государственными служащими - это индивидуализированная форма реализация государственной власти. Это не просто труд в его утилитарном понимании, а именно служба, а иначе - деятельность, осуществляемая в рамках особого административно-правового режима, в котором реализуется власть.
3. Федеральный закон 'Об основах государственной службы Российской Федерации' в самом общем виде установил административно-правовой режим, в рамках которого осуществляется исполнение полномочий государственных органов, т.е. административно-правовой режим государственной службы.
4. В нормах Федерального закона государственная служба как деятельность государственных служащих и режим ее осуществления оказались отождествленными, что имеет серьезные последствия. Непонимание истинного смысла совокупности правил государственной службы как особого административно-правового режима снижает возможности эффективной организации деятельности государственных служащих и не дает возможности в полной мере использовать рычаги и методы режимной организации управления.
5. Административно-правовой режим государственной службы принадлежит к числу тех, что имеют сквозной характер в отношении всех государственных органов, и относятся к классу комплексных, что подразумевает вариативность форм и методов осуществления этого режима в конкретных государственных органах.
6. Режим государственной службы имеет многомерный характер, в его составе функционирует целый ряд комплексных режимов имеющих также общий характер в отношении государственных органов. Кроме того, требования режима в их конкретном воплощении напрямую связаны с основным режимом построения системы управления тем или иным государственным органом, в котором конкретизируется их должностная структура, распределение властных полномочий и механизм их реализации.
7. Динамика взаимодействия всех режимов и иных элементов государственной службы, действующих в конкретном государственном органе, образует режимную организацию протекающей в нем государственной службы.
8. Обеспечение единства режима государственной службы на уровне его отдельных видов пока еще не достигнуто. При этом в федеральных законах об отдельных видах государственной службы закреплены нормы и положения, противоречащие исходному режиму государственной службы, который установлен Законом об основах государственной службы.
Выводы эти представляются крайне важными в отношении рассматриваемого вопроса. Прежде всего они сформулированы применительно к анализу одной из структур административно-политической сферы - таможенным органам) и основаны на изучении самых общих представлений о государственной службе в расчете на последующий анализ ее разновидностей. Наконец, Ю.А. Кожанков утверждает, что государственная служба как деятельность по исполнению полномочий государственных органов и то, что под ней понимается в законодательстве, суть вещи разные. Первое - это деятельность. Второе же - административно-правовой режим ее осуществления. И именно благодаря облачению этой деятельности в форму административно-правового режима, она превращается в государственную службу как таковую, становясь индивидуализированной формой существования государственной власти в ее отдельных функциях.
Хотелось бы обратить внимание и на то, что и во времена советского социализма служба в органах государственного управления административно-политической сферы в значительной мере походила на то, что мы видим сегодня. Вместе с тем (и в этом следует согласиться с Ю.А. Кожанковым) государственной службой в полном смысле этого понятия она все же не была, поскольку решающим условиемпоявления подлинной государственной службы является зримое разделение гражданского общества и государства. Ныне это имеет место, отсюда и существенные новации, которые претерпевает государственная служба в административно-политической сфере.
Исторически служба эта была и остается поныне неоднородной. Основополагающий для современной государственной службы Закон об основах государственной службы (ч. 2 ст. 4) предполагает возможность установления особенностей государственной службы в отдельных государственных органах федеральными законами. Для административно-политической сферы это положение является крайне важным, ибо и сама специфика данной сферы и особенности ее отдельных органов предполагают существенные различия в протекающей в них государственной службе.
Причина все в той же насыщенности административно-политической сферы властными полномочиями, ориентированными прежде всего на интересы государства, вопросы обороны, безопасности и тесно соприкасающиеся с ними в последние годы правоохранительные функции. Наиболее характерны здесь так называемые силовые структуры, которые в основном рассматривались выше.
Государственная служба в них имеет выраженный военизированный характер, а требования к государственным служащим значительно жестче, чем в других сферах государственного управления.
В ряде структур общий статус государственных служащих есть статус военнослужащих. Последний определяется двумя основополагающими законами: 'О статусе военнослужащих'[2] и 'О воинской обязанности и военной службе'[3].
Военная служба - особый вид федеральной государственной службы, исполняемой гражданами:
в Вооруженных Силах РФ;
в пограничных войсках Федеральной пограничной службы РФ;
во внутренних войсках Министерства внутренних дел РФ;
в железнодорожных войсках РФ;
в войсках Федерального агентства правительственной связи и информации при Президенте РФ;
в войсках гражданской обороны;
в инженерно-технических и дорожно-строительных воинских формированиях при федеральных органах исполнительной власти;
в Службе внешней разведки РФ;
в органах Федеральной службы безопасности РФ;
в органах Федеральной пограничной службы РФ;
в федеральных органах правительственной связи и информации;
в федеральных органах государственной охраны;
в федеральном органе обеспечения мобилизационной подготовки органов государственной власти РФ;
в создаваемых в военное время специальных формированиях.
Как видим, значительное число государственных служащих, функционирующих в 'силовых структурах' административно-политической сферы, имеет статус военнослужащих. Однако все это касается лишь их базового статуса. Сам режим государственной службы в этих органах в существенной степени определяется спецификой полномочий самих органов. В силу этого федеральным законодательством в них устанавливаются специальные режимы государственной (военной) службы.
Рассмотрим ряд типичных в этой связи примеров. Особенности военной службы в федеральных органах государственной охраны определены в гл. IV Федерального закона 'О государственной охране'[4]. В ч. 2 ст. 19 говорится о том, что военнослужащие федеральных органов государственной охраны проходят военную службу в соответствии с федеральным законодательством о прохождении военной службы с учетом особенностей, обусловленных спецификой задач, стоящих перед федеральными органами государственной охраны, и обязанностей, возложенных на них. В ч. 4 данной статьи указано, что сотрудники федеральных органов государственной охраны при исполнении ими служебных обязанностей являются представителями власти и находятся под защитой государства. Законные требования сотрудников федеральных органов государственной охраны обязательны для исполнения гражданами и должностными лицами. Воспрепятствование исполнению сотрудниками служебных обязанностей, оскорбление их чести и достоинства, оказание сопротивления, угроза или насилие в отношении сотрудников федеральных органов государственной охраны, посягательство на их жизнь, здоровье и имущество в связи с исполнением указанными сотрудниками служебных обязанностей влекут за собой ответственность, установленную федеральным законодательством
В ст. 20 установлены особые гарантии правовой и социальной защиты сотрудников федеральных органов государственной охраны. Например, в ч. 1 этой статьи указано, что при исполнении сотрудником федеральных органов государственной охраны служебных обязанностей не допускаются применение к нему административных взысканий, его привод и административное задержание, а также личный досмотр, досмотр находящихся при нем вещей, досмотр используемых им транспортных средств без представителя соответствующего федерального органа государственной охраны или без решения суда.
В ч. 2 и 3 той же статьи особенность этих гарантий просматривается более явно. Например: