В последние годы деятельность федерального законодателя и законодателей субъектов РФ получает вполне выраженную направленность на максимальную упорядоченность комплексных по своему социальному и правовому содержанию отношений, которые возникают в связи с реализацией отдельных видов деятельности. Такое стремление вполне понятно. Оно объясняется благими целями - упорядочить наиболее важные с точки зрения практического воплощения и значимости виды деятельности, придать более ощутимую прагматичность проводимым в стране преобразованиям, а также попытаться устранить более или менее явные причины кризисного развития экономики и страны в целом.
Подобного рода упорядочение чаще всего носит выраженный характер административно-режимной организации, однако имеет и свою специфику. Суть ее в том, что в данном случае субъекты исполнительной власти получают определенную степень свободы и даже усмотрения в построении системы государственного управления.
Если обратиться к практике исполнительной власти, то несложно убедиться, что упомянутые административно-правовые режимы представляют собой своего рода открытое множество. Их число постоянно увеличивается в двух направлениях: первое связано с формированием новых режимов, второе - с их конкретизацией.
Комплексные административно-правовые режимы в области управления экономической сферы весьма разнообразны и многочисленны. Их особенность определяется спецификой отечественной экономики, переживающей глубинные рыночные преобразования на фоне многолетнего кризиса. При этом государство средствами исполнительной власти, вынуждено решать порой достаточно противоречивые задачи. С одной стороны, это необходимость широкого государственного регулирования и контроля, с другой - потребность в либерализации экономических отношений. В этой связи использование комплексных административно-правовых режимов, закрепляющих отношения в отдельных наиболее значимых видах экономической деятельности и оставляющих достаточно места для свободы субъектов и объектов управления, оказывается как нельзя кстати.
Рассмотрим основные разновидности интересующих нас режимов.
Прежде всего они разделяются по отраслям государственного управления, среди которых выделяют управление промышленностью, агропромышленным комплексом, транспортным комплексом, финансами, налогообложением, использованием и охраной природных ресурсов, внешнеэкономической деятельностью, таможенным делом, охраной прав потребителей. Исследование каждой из этих отраслей крайне затруднительно. Поэтому остановимся лишь на некоторых режимах, отражающих специфику организации государственного управления современной экономикой.
Это, в частности, режим деятельности основных субъектов хозяйственной деятельности в условиях рынка. Его основы определены Законом РСФСР от 25 декабря 1990 г. 'О предприятиях и предпринимательской деятельности'[1]. Режимной регламентации подверглись процессы преобразования экономики на началах рынка. В связи с этим были установлены режимы, создававшие условия для свободной конкуренции и в целом механизм антимонопольной деятельности государства, о котором шла речь выше. Потребность в упорядоченной приватизации нашла отражение в режиме, установленном, в частности, Законом РФ 'О приватизации государственных и муниципальных предприятий в РСФСР'[2], а также Федеральным законом 'О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации'[3].
Рыночные реформы неизбежно коснулись и внешнеэкономической деятельности, где также были установлены особые комплексные режимы. Их основу составили Федеральные законы 'О государственном регулировании внешнеторговой деятельности'[4] и 'Об экспортном контроле'[5]. При этом следует отметить комплексный административный режим, установленный первым из названных актов.
Здесь мы имеем дело с режимом, который ориентирован на субъекты государственного управления. При этом деятельность субъектов управления охвачена режимом лишь в определенной отрасли государственного управления применительно к конкретной части осуществляемой здесь деятельности. Такого рода режим можно характеризовать как отраслевой комплексный режим функционирования субъектов государственного управления.
Следует заметить, что режимы, устанавливаемые положениями о конкретных органах государственного управления, комплексными в общем-то не являются, ибо не носят нормативного характера по отношению к субъектам управления. В них эти субъекты и их объекты поименованы и определена их компетенция.
В противовес этому упомянутый выше режим, изначально определивший положение предприятий и осуществляемой ими предпринимательской деятельности, является комплексным административно-правовым режимом функционирования объектов государственного управления. Еще один пример такого рода - режим функционирования производственных кооперативов, установленный Федеральным законом 'О производственных кооперативах'[6], режим финансово-промышленных групп[7], режим функционирования банков и банковской деятельности[8] и др.
Регламентация взаимоотношений производственных кооперативов с государством также составляют часть соответствующего режима, чему специально посвящено глава соответствующего закона. В данной связи нельзя не упомянуть и о режимах, которые определяют деятельность разного рода объединений субъектов рыночных отношений. Примером может служить режим деятельности торгово-промышленных палат, установленный Законом РФ 'О торгово-промышленных палатах в Российской Федерации'[9]. Таким образом, среди комплексных режимов есть такие, которые раздельно определяют функционирование субъектов и объектов управления.
Особое место в государственном управлении промышленностью занимают режимы, обеспечивающие безопасное выполнение тех или иных функций[10].
Большое значение в государственном управлении рыночной экономикой имеют разрешительные процедуры, посредством которых государство допускает к отдельным видам деятельности субъектов рыночных отношений. Это, в частности, лицензирование, сертификация, аттестация и др. Следует отметить, что обеспечение свободы конкуренции требует, чтобы были определены условия и порядок соответствующих процедури ограничено возможное усмотрение субъектов государственного управления. Последнее достигается установлением специальных процедурных режимов. Причем ведущую роль здесь опять же играет законодательство.
Главными условиями получения разрешения (в той или иной форме) на осуществление отдельных видов деятельности является обеспечение определенных требований к параметрам и качеству ее результатов. Достигается это особыми процедурами, к числу которых относятся процедуры стандартизации, сертификации, обеспечения единства измерений и др. Эти процедуры также имеют режимную регламентацию и зачастую получают законодательное закрепление[11]. Условно их можно обозначить как режимы стандартизации и считать разновидностью процедурных режимов. Они имеют межотраслевой характер и встречаются в любой структуре государственного управления, распространяя свое действие как на его субъектов, так и на объекты.
Весьма важное место в сфере государственного управления экономикой занимают налоговая и таможенная службы. Здесь также действуют ряд комплексных режимов. При этом первоосновой налогового режима является Налоговый кодекс РФ, а таможенного - Таможенный кодекс РФ. Оба режима могут конкретизироваться применительно к особым группам субъектов и объектов, подпадающих под действие соответствующих режимных отношений[12]. В этом случае устанавливаются специальные налоговые или таможенные режимы.
Весьма показательно, что в сфере налогообложения действует особая правоохранительная структура - налоговая полиция, специфика которой диктует необходимость рассматривать ее деятельность не только в сфере государственного управления экономикой, но ив сфере административно-политической. Об этом свидетельствуют, в частности, особые права органов налоговой полиции, определенные п. 1 ст. 11 Закона РФ 'О федеральных органах налоговой полиции'[13], который можно рассматривать в качестве источника комплексного режима деятельности данной системы органов. Органы налоговой полиции управомочены проводить оперативно-розыскные мероприятия с целью выявления, предупреждения и пресечения фактов сокрытия доходов от налогообложения и уклонения от уплаты налогов, а также дознание и предварительное следствие по делам, которые отнесены законом к ведению федеральных органов налоговой полиции, а также обеспечения собственной безопасности.
Противоречивое положение агропромышленного комплекса, который по многим оценкам сложнее всего поддается рыночным реформам, нашло отражение в соответствующих административно-правовых режимах, среди которых хотелось бы отметить режимы, определяющие особый статус продукции отдельных видов сельскохозяйственного производства - зерна, семеноводства, селекционных достижений, животноводства и вообще животного мира и др[14]. Здесь вновь встречаются режимы особой поддержки и участия государства в развитии данной сферы производства[15].
В связи с переходом к рынку и либерализацией торговли в России актуализировалась проблема защиты прав потребителей товаров и услуг. В этой связи в 1992 г. был принят Закон РФ 'О защите прав потребителей', который по существу установил комплексный административно-правовой режим защиты этих прав.
Режим защиты прав потребителей является в сущности режимом повседневного действия и общего распространения. Его содержание сводится к преимущественному определению прав потребителя и обязанностей продавца товаров и услуг с акцентом на соблюдение прав потребителя. При этом особое внимание уделяется механизмам обеспечения защиты этих прав, а также ответственности продавца за их нарушение. В этой связи важно подчеркнуть, что, устанавливая приоритет потребителя в отношениях с продавцом товаром и услуг, данный режим закладывает первоосновы рыночных отношений в сфере массового потребления и, тем самым, способствует реализации целого ряда базисных для современного общества ценностей.