НАСУЩНОСТЬ ПРИНЯТИЯ НОВОГО ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА 'О НЕСОСТОЯТЕЛЬНОСТИ (БАНКРОТСТВЕ'
Предыдущий Закон РФ 'О несостоятельности (банкротстве) предприятий', регулирующий процедуру банкротства в РФ, был принят в ноябре 1992 г., во время начала кризиса российской банковской системы. Несомненно, его появление было насущно и необходимо - закон урегулировал введение процедуры банкротства предприятий (явления чуждого советской административной системе регулирования экономики) и очертил рамки платежеспособности предприятий, создав правовой механизм защиты прав кредиторов.
Однако, 6 последующих лет, сопровождавшихся затяжным экономическим кризисом, вследствие чего сложилась обширная практика применения ФЗ 'О несостоятельности (банкротстве)' от 1992 г., вскрывшая слабости отдельных положений закона. Кроме того, закон оказался несогласован с некоторыми принятыми после него правовыми актами, в том числе с Гражданским Кодексом Российской Федерации - например, в вопросе регулирования процедуры банкротства индивидуальных предпринимателей и в вопросе об очередности выплат кредиторам. Все эти факторы привели к разработке и принятию в 1998 г. нового Федерального закона 'О несостоятельности (банкротстве)', в котором положения старого закона были не только дополнены, но и в корне переработаны.
НОВИЗНА ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА 'О НЕСОСТОЯТЕЛЬНОСТИ (БАНКРОТСТВЕ)' ОТ 1998 г.
В первую очередь, было введено новое определение несостоятельности (банкротства), под которым стала подразумеваться 'признанная арбитражным судом или объявленная должником неспособность должника в полном объеме удовлетворить требования кредиторов по денежным обязательствам и (или) исполнить обязанность по уплате обязательных платежей'. Таким образом, был выбран принцип неплатежеспособности должника вместо принципа неоплатности должника, имевшего место в первом законе [1, 2]. Изменение критерия неплатежеспособности было призвано упростить процедуру признания должника банкротом. По новому закону суд уже не должен был проверять состав и стоимость имущества должника для определения ликвидности активов последнего, процедура банкротства существенно упростилась, что было в целом встречено юридическим сообществом с одобрением (например, [1-3]). Так, В.В. Витрянский в своих работах [1, 2] отмечал, что новый закон дает правовую основу для пресечения злоупотреблений руководителей недобросовестных организаций-должников, которые не опасаясь банкротства, могли не расплачиваться по обязательствам, 'довольно долго использовать предназначенные для этих целей денежные средства в качестве собственных оборотных активов - лишь бы сумма кредиторской задолженности не превысила активов этой организации'.
Кроме того, была учтена специфика банкротства индивидуальных предпринимателей, градообразующих, сельскохозяйственных, кредитных и страховых организаций, профессиональных участников рынка ценных бумаг, крестьянского (фермерского) хозяйства, введена упрощенная процедура банкротства для ликвидируемого должника, отсутствующего должника и должника, добровольно объявившего о своем банкротстве. Для регулирования отношений, возникающих при банкротстве кредитных организаций, был принят Федеральный закон 'О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций'.
ПОЗИЦИОНИРОВАНИЕ РОССИЙСКОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О БАНКРОТСТВЕ В МЕЖДУНАРОДНОЙ ПРАВОВОЙ СИСТЕМЕ
При принятии нового закона проводился сравнительный анализ законодательства о несостоятельности (банкротстве) зарубежных стран. Ни первый, ни второй вариант закона не повторили ни одну из существующих зарубежных моделей, при этом при разработке нового варианта закона права кредиторов (в ущерб, соответственно, прав должника) были существенно усилены. Помимо изменения критерия признания должника несостоятельным (банкротом), описанного выше, с момента принятия арбитражным судом заявления о банкротстве в организации - должнике вводится процедура наблюдения, значительно ограничивающая (либо, по решению арбитражного суда, полностью прекращающая) полномочия руководства данной организации. При этом, руководителей организации - должника обязали, в преддверии банкротства, инициировать процедуру несостоятельности (банкротства) путем обращения в арбитражный суд с заявлением должника.
Для сравнения, в зарубежных странах в настоящее время существуют различные модели правового регулирования процедуры банкротства, некоторые из которых больше отвечают интересам кредиторов, а некоторые - интересам должников. Так, 'продолжниковское' (термин В.В. Ветрянского [2]) законодательство о банкротстве США и Франции направлено на оздоровление финансового состояния должника путем принудительного заключения мирового соглашения между должником и кредиторами [2]. В 'прокредиторском' [2] законодательстве Германии (к правовой системе которой российская, как считается, имеет наибольшее тяготение) под неплатежеспособностью (в редакции нового Положения Германии о несостоятельности, вступившего в силу с 01 января 1999г.) понимается 'длительное отсутствие денежных средств, при котором денежные обязательства должника не могут быть исполнены в срок, по крайней мере, в значительной части, не оговаривая при этом конкретных сроков неисполнения денежных обязательств' [3]. Таким образом, даже в типично 'прокредиторском' германском законодательстве критерий определения признаков несостоятельности (банкротства) следует признать более лояльным по отношению к должнику, чем соответствующий критерий по российскому законодательству.
НЕДОСТАТКИ В ОРГАНИЗАЦИИ ИСПОЛНЕНИЯ НОВОГО ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА
Все указанные в предыдущем разделе новеллы, несомненно, укрепили правовой базис законодательства о несостоятельности (банкротстве). Однако, как показал опыт последних трех лет, ужесточение, в целом, законодательства Российской Федерации о несостоятельности (банкротстве) - по отношению к должнику и создание дополнительных гарантий при осуществлении процедуры банкротства некоторых категорий должников (в первую очередь - градообразующих предприятий) не привели к коренному изменению ситуации в делах о банкротстве. Авторы многочисленных публикаций по данной теме (В.В. Витрянский [4], А.Б. Агеев [5], М.Е. Поляков [6], С.И.Федоров [7], А.Е. Оленин [8] и др.) указывают различные причины сложившейся по делам о несостоятельности (банкротстве) ситуации.
Так, справедливо отмечается тенденция органов исполнительной власти к злоупотреблению правом по инициации процедуры банкротства (в том числе и в градообразующих предприятиях) для получения налоговых поступлений в бюджет, без стремления выяснить - имеется ли возможность вне рамок указанной процедуры оздоровить и сохранить производство [4]. Такие действия исполнительной власти не только наносят (через закрытие экономически значимых предприятий) ущерб экономике страны, но и могут явиться причиной социального взрыва в регионе - из-за того, что уволенные с градообразующих предприятий работники не смогут найти работу в данной местности (а для удаленных от центра регионов - и выехать из них).
Не способствуют оздоровлению ситуации по делам о несостоятельности (банкротстве) и некоторые принятые Правительством РФ нормативные акты. Так, постановление Правительства РФ от 22 мая 1998 г. N 476 'О мерах по повышению эффективности применения процедур банкротства', вводит ускоренный порядок применения процедуры банкротства, не соответствующий процедуре, прописанной в Федеральном законе, а постановления Правительство РФ от 14 апреля 1998 г. N 395 и от 04 апреля 2000 г. N 301 предоставляет, в обход закона, ФСДН и налоговым органам дополнительные полномочия по реструктуризации задолженности юридических лиц перед бюджетом. Отметим, что логично было бы предоставить ряд закрепленных указанными постановлениями за ФСФО полномочий по регулированию сообщества арбитражных управляющих негосударственным некоммерческим организациям (например, существующему на настоящий момент некоммерческому партнерству 'Российская Гильдия Профессиональных Антикризисных Управляющих') - по примеру регулирования адвокатских сообществ и сообществ нотариусов.
Также не улучшают положение - как подавляющей части кредиторов, так и должника - повсеместные требования от арбитражных управляющих иных исполнительных органов - налоговых - выплаты, в обход очередности по реестру кредиторов, сложившейся перед бюджетом задолженности. Существующая арбитражная практика негативно относится к таким требованиям. Так, в информационном письме президиума Арбитражного суда Республики Хакасия от 28 августа 2000 г. N 3 'О некоторых вопросах практики применения Арбитражным судом Республики Хакасия Федерального закона 'О несостоятельности (банкротстве)' при рассмотрении жалоб на действия арбитражных управляющих по делам о несостоятельности (банкротстве)' арбитражным судам предписывается учитывать очередность (четвертую) требований по обязательным платежам в бюджет и внебюджетные фонды. При этом, требования по обязательным платежам, образовавшимся после открытия конкурсного производства, но заявленные после закрытия реестра требований кредиторов, 'подлежат удовлетворению после покрытия внеочередных расходов должника и удовлетворению всех предыдущих очередей реестра требований кредиторов'. Не возвращенные же в бюджет бюджетные средства, использованные не по целевому назначению, подлежат включению в реестр кредиторов пятой очереди. Приходится только сожалеть, что зачастую арбитражные управляющие, в ущерб интересам руководимой ими компании, ее собственников и кредиторов, проводят подобные выплаты вне установленной реестром кредиторов очередности, не пытаясь защитить свои права в арбитражном суде.
Кроме того, недостаточно высока квалификация самих арбитражных управляющих, что связано, прежде всего, с низким уровнем их подготовки Федеральной службой России по делам о несостоятельности и финансовому оздоровлению (ФСДН) [4, 5]. При этом, регулирующие отношения по подготовке и лицензированию арбитражных управляющих постановление Правительство РФ от 1 июня 1998 г. N 537, утвердившего Положение о Федеральной службе по делам о несостоятельности (банкротстве) и постановление Правительство РФ от 25 декабря 1998 г. N 1544 накладывают на арбитражных управляющих финансовые ограничения (значительную сумму пошлины при оплате и продлении лицензии арбитражного управляющего), а также, вероятно, не оптимальным образом (наделяя ФСДН не свойственными ей полномочиями) определяют функции самой ФСДН.