Не определены пределы договорного регулирования отношений между автономным округом и соответствующим краем, областью, в состав которых он входит. Конституция РФ в качестве правовой формы регулирования отношений между этими субъектами федерации устанавливает закон и договор. Так, часть 4 статьи 66 Конституции РФ предусматривает, что отношения автономных округов, входящих в состав края или области, могут регулироваться федеральным законом и договором между органами государственной власти автономного округа и, соответственно, органами государственной власти края или области. Из смысла этого конституционного положения вытекает вывод о том, что если отношения между автономным округом и соответствующей областью, краем не урегулированы федеральным законом, то они могут регулироваться договором, заключаемым этими субъектами Российской Федерации. Из этого следует, что Конституция РФ устанавливает пределы договорного регулирования отношений между краем, областью и, входящим в их состав, автономным округом. Если отношения между этими субъектами регулируются федеральным законом, то они не вправе их регулировать посредством договора. Но в связи с этим возникает ряд вопросов. Вправе ли автономный округ, входящий в состав края, области, на основании части 4 статьи 66 Конституции РФ договорным путем передать соответствующему краю, области свои полномочия, передача которых может привести к утрате автономным округом статуса субъекта Российской Федерации? Учитывая прямое действие конституционных норм ответ на этот вопрос может быть положительным.
Автономный округ договорным путем вправе передать соответствующему краю, области полномочия, составляющие ядро его правового статуса как субъекта Российской Федерации. Исключение составляют полномочия автономного округа как субъекта Российской Федерации по осуществлению собственного правового регулирования ( часть 2 статьи 5; часть 4 статьи 76 Конституции РФ), а также создания системы органов государственной власти автономного округа в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленных Конституцией РФ и Федеральным законом от 6 октября 1999 года "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".
В отличие от Устава Иркутской области, которым не устанавливаются пределы договорного регулирования передачи органами исполнительной власти области осуществления части своих полномочий федеральным органам исполнительной власти, Конституция Республики Бурятия допускает добровольное делегирование органам государственной власти Российской Федерации только отдельных своих полномочий на основе Федеративного договора и специального соглашения (статья 68 Конституции Республики Бурятия). При этом Республика оставляет за собой право участия и контроля в осуществлении этих полномочий, а также право отзыва в случае недобросовестного их осуществления федеральными органами государственной власти Российской Федерации (статья 68 Конституции Республики Бурятия).
На основе сравнительного анализа норм уставов и конституции ряда субъектов Российской Федерации представляется наиболее верным определение в них пределов договорной передачи осуществления их полномочий федеральным органам государственной власти. При этом субъекты федерации не должны договорным путем передавать федеральным органам государственной власти осуществление своих полномочий, обеспечивающих сохранение ядра их правового статуса как субъекта Российской Федерации. Думается, что это положение должно быть закреплено в конституциях (уставах) субъектов федерации.
Конституция РФ не устанавливает запрета на договорную передачу субъектами Российской Федерации своих полномочий, способствующих изменению их правового статуса. Но при этом выдвигается требование, чтобы изменение статуса происходило в соответствии с федеральным конституционным законом. Поскольку такой закон еще не принят, то возникает вопрос о реальной возможности субъекта Российской Федерации сегодня изменить свои статус. Думается, что этот вопрос может быть решен посредством договора, заключаемого Россией с соответствующим субъектом федерации, поскольку нормы Конституции РФ, а также конституции и уставов многих субъектов федерации, не устанавливают каких-либо ограничении для договорной передачи субъектами федерации своих полномочий Российской Федерации, включая и полномочия, составляющие ядро их правового статуса.
Учитывая, что процесс формирования Российской Федерации еще не завершен, в том числе и в контексте наполнения субъектов федерации полномочиями, представляется возможным изменения правового статуса субъекта федерации посредством заключения соответствующего договора с Российской Федерацией. Это можно подтвердить примером из государственно-правовой практики. Так, договоры о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Татарстана и Башкортостана существенно изменили правовой статус этих субъектов федерации по сравнению с другими республиками в составе России. Посредством этих договоров сделаны первые шаги к развитию конфедеративных отношений между Россией и Татарстаном, Россией и Башкортостаном. На их основе указанные субъекты получили более высокую степень обособленности, что привело к изменению их правового статуса по сравнению с другими республиками в составе России.
Основываясь на договорной практике, можно отметить как положительную, так и отрицательную роль договоров в регулировании общественных отношений. С одной стороны, они способствуют развитию демократических процессов, с другой, влекут за собой существенные изменения в государственном строительстве, что может оказать негативное влияние на развитие политических и национальных отношений в Российской Федерации.
* * *
Примечания:
1. О роли договора в гражданском праве см.: Витрянский В.В. Гражданский кодекс о договоре // Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. 1995. ? 10; Брагинский М.И., Витрянский В.В. Договорное право: Общие положения. М., 1997. 2. Тихомиров Ю.А. Публичное право. М.: Изд-во БЕК, 1995. С. 180. 3. Правовые акты. Учебно-практическое и справочное пособие / Ю.А. Тихомиров, И.В. Котелевская. М., 1999. С. 287-298. 4. Брагинский М.И., Витрянский В.В. Договорное право: Общие положения. М.: Изд-во Статут, 1997. С. 17-25. 5. Договор об образовании Союза Советских Социалистических Республик. Утвержден первым съездом Советов Союза ССР 3о декабря 1922 года // Сборник нормативных актов по советскому государственному праву. Сост. С.А. Авакьян. М.: Юрид. лит., 1984. С. 51. 6. Имре Сабо. Основы теории права. Перевод с венгерского. - М.: Прогресс, 1974. С. 95-96. 7. Умнова И. А. Конституционные основы современного российского федерализма. Учебно-практическое пособие. М.: Дело, 1998. С. 173-175. 8. Золотарева М. В. Федерация в России: проблемы и перспективы: Автореф. дисс. на соиск. уч. степ. канд. юрид. наук. М., 1999. С. 10. 9. Тихомиров Ю.А. Публичное право. М.: Изд-во БЕК, 1995. С. 182. 10. Там же. С.198. 11. Шаймиев М. Из слабых регионов сильной России не построишь // Российская газета. 2000. 12 февраля.